多次非正常上访或被处劳动教养，这绝对是一条爆炸性的新闻，估计对那些在信访部门看来简直就是刁民或者有精神病的上访者有一定的“劝阻”效果，因为根据国务院1982年颁布的《劳动教养试行办法》的相关规定，劳动教养的期限为一至三年，在这期限内，除特殊情况可以回家探望外，其他时间都不能离开规定的活动范围，即使节假日也只能就地休息。要是“非正常上访”真被处以劳动教养，无异于进了监狱，不构成犯罪却要承受牢狱之灾，的确挺唬人的。       但是人们不禁要问，如此宽泛界定和严重处分“非正常上访者”是否有法律依据，深圳市中级法院、市检察院、市公安局、市司法局是否有权力发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》（以下简称《通知》）。       首先需要明白的是，《通知》并非立法行为，上述四机构不是深圳人大或常委会，不享有经济特区立法权或较大市的立法权。《通知》也不是法律解释行为，因为根据我国宪法规定，上述四机构根本就没有解释法律的权限。《通知》顶多只能视为四机构在信访领域执行法律的一些具体操作意见，但执行法律只是行政机关的事情，深圳市中级法院、市检察院作为司法部门实在不应该过早介入，否则无异于剥夺了对行政行为监督和纠错的程序。       其次，《通知》对非正常上访行为的界定不能超越现有法律和行政法规的规定。目前调整信访关系的行政法规为国务院颁布的《信访条例》，该条例在第十九条、第二十条规定了信访时七种不得有的行为，但是《通知》中居然罗列出了十四种“非正常上访行为”，其中多处情形已经超越了《信访条例》的规定。       例如《信访条例》并没有把“北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使（领）馆”排除在信访场所之外，《通知》竟强行认为上述地点为非《信访条例》规定的信访场所。更为严重的是，《信访条例》并没有将常见的“喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸、散发上访材料、静坐”列为信访时不得有的行为，而《通知》却不分情节轻重一律将上述行为规定为“扰乱公共秩序的行为”并认定为非正常上访行为，此举已涉嫌严重侵犯上访者言论自由的宪法权利。       最后，《通知》对多次非正常上访行为处以劳动教养也超越了现有法律和行政法规。笔者认真查看了《劳动教养试行办法》收容审批的条件，发现《通知》规定的一些非正常上方行为确实可以构成劳动教养的条件，这就更加需要追究《通知》对非正常上访处劳动教养的合法性了。如上所述，《通知》并非经济特区立法行为，不能对现有法律和行政法规作出变通规定，国务院颁布的《信访条例》中对“经劝阻、批评和教育无效的”的信访者，也只是给予警告、训诫、治安管理处罚或刑事处罚，并没有规定劳动教养的处分措施，《通知》的发布机构总不能打着经济特区的名号变通执法，对非正常上访者额外处以“劳动教养”吧？

【作者简介】
谭卫山，广东华商律师事务所律师。