2004年8月11日上午，曾某骑着一辆自购轻骑125摩托车（已购一年，购价3600元）进县城，被县公安局交通警察大队（以下简称交警大队）以未挂机动车号牌为由扣留。同时依照《道路交通安全法》的有关规定，处以罚款100元，并通知其补办挂牌手续。曾某交完罚款和补办好有关手续后，于8月27日到交警大队要求退还摩托车。交警大队工作人员查验有关票证和手续后同意放车，并开具一张《放车单》予曾。曾持单到该大队停车场要车，被管理人员告知该摩托车已丢失（可能被盗）。后曾某几次到交警大队交涉，索赔无果，遂于同年11月12日向县法院单独提起行政赔偿诉讼，要求交警大队赔偿摩托车车款2500元。
[裁判]一审法院收到起诉状后，经审查裁定不予受理。理由为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十七条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”另外，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”现原告单独就损害赔偿提起行政赔偿诉讼，故应先由行政机关解决，裁定不予受理。原告不服并提起上诉。二审法院以同样的理由裁定驳回上诉，维持原裁定。
[评析]
笔者认为，一、二审处理失当，本案应予受理。分析如下：《行政诉讼法》第六十七条第二款的“单独就损害赔偿提出请求”，《规定》第四条第二款的“单独提起行政赔偿诉讼”，其“损害赔偿”均是针对行政机关的具体行政行为直接造成的损害，而不是非具体行政行为的行为所致的损害。因为“非具体行政行为的行为”造成的损害，赔偿请求人可以直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。《行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。……”，这就说明，具体行政行为造成的损害，应先由行政机关解决。另外，《规定》第三条规定：“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”这里是说，非具体行政行为的行为造成损害，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。
本案的关键是，曾某的财产权的损害是具体行政行为还是非具体行政行为的行为引起的。如果是具体行政行为引起的，则应由行政机关先行解决，裁定不予受理。如果是非具体行政行为的引起的，则法院可直接受理。本案交警大队依法将曾某的摩托车扣押，是具体行政行为。且该具体行政行为是合法的，不存在财产损害赔偿问题。假如是违法的，则属于违法的具体行政行为造成的损害，应先由行政机关处理。如交警大队错误地扣留某车主的货车，给该货主直接造成的货运等损失，就属于这种情况。但摩托车在扣押期间被丢失，系交警大队保管不善所致，这个损害后果并非扣车这个具体行政行为直接或必然造成的，它只不过是具体行政行为派生出来的。而“保管不善”和“丢失摩托车”显然不是具体行政行为，其属于“非具体行政行为的行为”，但此行为与行使行政职权有关。
另外，为了更直观地理解，现把《中华人民共和国国家赔偿法》有关行政赔偿范围的内容即第三条、第四条列出于后：
第三条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（四）造成财产损害的其他违法行为。
根据《规定》第三条的解释，上述第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项，涉及的便是非具体行政行为的行为，而其它各项则属于具体行政行为。
本案不属于上述第四条第（二）项规定的情形，即不属于“违法扣押”的具体行政行为，因为本案的“扣押”行为是合法的，且扣押与丢失摩托车之间没有直接的因果关系。本案只属于上述第四条第（四）项规定的情形：造成财产损害的其他违法行为，即非具体行政行为的行为。
综上，本案的财产损失是由行政机关的非具体行政行为的行为造成的，赔偿请求人直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，人民法院应予受理。
周飞虎 郑丕仁
