一、前言

　　目前世界上各个国家征地制度中关于征地分别有土地征用、土地征收和土地征购等三种不同叫法，西方一些国家一般用“土地征购”。我国现行征地制度是计划经济时代的产物，很长时间一直用“土地征用”一词，其基本特征是政府的垄断性和低价补偿性。

　　现行《土地管理法》中将原来的“征用”修改为了“征收”。这一重要修改，既确定了国家为了公共利益的需要有权征收、征用公民个人财产和农民集体土地，又确定了国家实施征收、征用必须遵循目的正当性（公共利益）、程序正当性（依据法律规定）和必须给予被征收人、被征用人补偿的基本原则。这对于完善征收、征用土地制度，保护农民权益，规范国家权力具有重大意义。

　　二、土地征收与土地征用的概念

　　土地征用是指国家依据公共利益的理由强制取得民事主体财产使用权的行为；土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体所有权的行为。

　　征收和征用通过运用国家强制力而对公民私有财产权进行限制，征收具有永久性，征用具有临时性。两者的相同点是：都具有公共利益目的，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。但它们在法律上是不同的。

　　首先，从法律效果上而言，征收主要是所有权的改变，征用则是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或者其他权利的行为，其结果是权利发生转移；征用则仅是紧急状态下的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的物体应如数返还给原权利人。《土地管理法》规定的农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实际上是征收，而其中规定的临时用地的情况，则是征用。

　　其次，征收、征用以后的补偿范围和标准是不同的。在征用的情况下，因为所有权没有转移，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物，而征收的情况下，不存在返还的问题。由于征收是所有权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其的补偿也更高一些。

　　第三，征收和征用的适用条件也不同。征用一般是临时性的紧急状态中适用，而征收则是基于公共利益而采用的。我国修宪建议区分这两个概念，对于明确不同的法律关系，处理好公共利益和私有财产权的限制的关系具有重要意义。

　　三、土地征收、征用的条件

　　土地征收和征用制度作为国家强行取得或强行使用农民集体土地的制度，相对于物权绝对性原则和契约自由原则而言，属于一种例外规则；因此，《宪法》及其他法律严格规定了征收和征用的条件，主要有三条：

　　一是必须是出于公共利益的需要，以确保征收、征用范围的合法性。

　　土地征收、征用规则应严格限定公共利益目的，设立“公共利益需要”的认定程序，包括公共目的和公共用途采取狭义的从严解释，以国家行为或代表公众利益的土地利用行为为限。在使用目的上，公共利益使用包括公益性、非经营土地使用，如国家机关、公益性社会团体和事业单位，以及具有公用事业性质的经营性使用。明确界定政府土地征收、征用权和范围，不仅与中央解决三农问题的精神相一致，更事关国家社会的稳定和发展。

　　二是必须符合法律程序。

　　新《土地管理法》规定了更加严格的征地程序，包括任何建设项目用地都必须符合土地利用规划；将征地的审批权集中到国家和省级政府，取消了市、县级政府的征地审批权；城镇建设由按项目报批征地变为按规划和年度用地计划，按批量报批转用和征用，具体建设项目供地可由市、县政府批准；规定征地要公告。国家推行“统征”工作，建立了公开、公正、高效的征地程序。

　　三是必须及时合理的给予补偿。

　　在市场经济发展的今天，应该依法征地，运用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，及时对失地农民按公平、合理的市场价格进行补偿，将土地“非农化”过程中的增值收益在国家、集体、开发商和农民之间进行合理分配，尤其是保证农民取得足够的土地增值收益，国家取得必要的增值税收，同时让开发商取得合理的地产经营收入。

　　四、现行征地制度存在的突出问题

　　一是征地补偿过低；二是“公共目的征地”无限扩大，经营性用地也采取征用方式；三是在实际征地过程中截留征地补偿款。这些问题的实质是公权严重侵犯私权，行政权利代替了农民土地的财产权利。在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体，因而不能保证协调的公正性和征地农民的知情权、参与权、申诉权。近几年，从经办的土地纠纷案件看，国家虽然陆续出台了一些保障上述征地农民权益的法律法规，但“争地”矛盾并未见有效好转。

　　五、土地征收征用制度有待研究的问题

　　一是相关法律有待完善。依法完善农民集体土地所有权,规范征地制度，规范政府、主要是地方政府的行为是保障农民权益的关键，在征地过程中必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位，强化平等协商和监督机制。

　　二是科学界定“公共利益”问题。由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未做出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围做出明确限定。

　　三是补偿标准问题。土地补偿应当区分不同的土地征收、征用目的，分别制定不同的征地补偿标准，即公益目的的土地征收、征用，其征地补偿标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法条例》的规定，但根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，应提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准；非公益目的的土地征收、征用，其征地补偿标准宜适当提高，应尽可能采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按公平的市场价格对失去土地的农民进行补偿，补偿范围要扩宽。

　　四是补偿受益人范围问题。土地征收征用补偿受益人包括：集体、土地承包经营权人，依据《土地承包经营法》获得土地使用权的实际使用人。

　　五是补偿方式问题。对土地权利人的赔偿既包括其财产的直接损失、间接损失，也包括土地在作其他用途后对相邻土地的不良影响的赔偿，重新安置的困难赔偿。目前主要采用一次性“买断式”补偿，能否考虑采用多种方式，例如股份制方式或其他经济组织形式等。

　　六、我国关于征收与征用的法律制度

　　（一）2004年3月14日通过的《中华人民共和国宪法修正案》

　　第二十条 宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

　　（二）2004年8月28日通过的《中华人民共和国土地管理法》作如下修改： 一、第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”二、将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。

　　（三）自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第四十二条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

　　任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

　　（作者：鲁玉春，河南文丰律师事务所）