北宋王朝从真宗赵恒（公元998~1022年在位）统治时起，经仁宗赵桢（公元1023~1063年在位），到英宗赵曙（公元1064~1067年在位）为止，总共将近70年的时间，是中央集权的统治逐渐巩固和社会经济向前发展的时期，但同时也是封建制度日益腐朽和衰弱的时期。这一时期，最高统治集团确立了一条以“不用新人、务行故事”为原则的执政方针，在政治上因循保守，苟且偷安；在思想上尊儒学，崇佛、道，或者如仁宗时的独尊佛学，裁抑其余。对内对外，形成了一片消极凝滞、无所作为的空气，使这个腐败的封建王朝，日益陷于不能自拔的危机之中。正是这种形势下。农民阶级反抗地主阶级的斗争风起云涌，沉重打击着宋王朝的黑暗统治；而同时在统治阶级内部，特别是封建官吏中间，也在议论着各式各样挽救危机的办法，并且开始出现了某些进行政治和社会改革的尝试。其中较著名的如真宗咸平元年（公元998年）翰林学士王禹偁（chen称）应召上疏，建言五事，要求“谨边防，通盟好，使辇运之民有所休息”；“沉冗兵，冗吏，使山泽之饶稍流于下”；“艰难选举，使入官不滥”；“沙汰僧尼，使疲民无耗”；等等，以期达到“国用足而王道行”的目的。（1）仁宗朝权三司度支判官宋祁，上疏请求采取裁减官兵，节省靡费的措施。等等。至于仁宗庆历年间参加政事范仲淹主持实行的新政，以及他提出的加强法制、进行司法改革的主张，更具有典型意义和深刻影响。
  范仲淹（公元989~1052年），字希文，苏州吴县（今属江苏）人。北宋真宗大中祥符八年（公元1015年）进士。入仕后初由监泰州西溪盐税，迁大理寺丞，徒监楚州粮料院；继充秘阁校理、右司谏，曾先后出知睦州、苏州，并拜尚书礼部员外郎，权知开封府。因揭露宰相吕夷简挟私进退近臣，被以“朋党”贬知饶州，又徙润州，再徙越州。仁宗宝元三年（公元1040年），以龙图阁直学士任陕西经略安抚招讨副使兼知延州。在此期间，对防御西夏的侵扰，卓著功绩。庆历三年（公元1043年），任参知政事。任上针对当时积弊所为兴革，被称为“庆历新政”。惟异大多未能实现。罢政后，任资政殿学士兼陕西四路安抚使，知邠（bin彬）州，继徙邓州，杭州，迁户部侍郎，徙青州；最后请颍州，未至而卒，年六十四，赠兵部尚书，諡文正。所著有《范文正公集》，其中包括诗文二十卷，别集四卷，政府奏议十七卷，尺牍三卷，年谱一卷，补编五卷等，共计四十八卷。（2）
  范仲淹被认为学明经术，有文武全才。他具有长期主持地方行政和在中央出将入相的经历。生平以“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”自期。（3）执政期间，对外抵御侵侮，加强边防，对内提出关于明黜陟、抑侥幸、精贡举、择长官、均公田、厚农桑、修武备、推恩信、重命令、减徭役等十大建议，重点在于裁削幸滥，考覆官吏，（4）企图通过对官僚制度的改革，限制官僚特权，裁汰冗员，改进选官方法和监察途径，借以提高官吏素质，加强统治效率，以拯救政治危机。同时在法律上，以封建正统思想为指导，针对当时积弊，力主进行司法改革，从健全和加强法制入手，重新建立强有力的封建统治。有关这一方面的具体的主张，大致有如下几点：
  一、重命令，去苟酷，保证法律的贯彻执行
  范仲淹认为，往古圣人治理国家，无不在于善“通其变”；即所谓“穷则变，变则通，通则久”。他认为，宋朝建国以来，历代政制相沿，行之已久。这些政制不但已不适应现实的需要，而且还出现了深重的弊病：“纲纪制度，日削月侵，官壅于下，民困于外，夷狄骄盛，寇盗横炽”，已到了“不可不更张以救之”的时候。而“欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源”。就法制方面而言，要做到“法制有立，纲纪再振”关键之一，乃在于严肃慎重地制定法律，并保证法律的贯彻执行。（5）
  他指出，“法度所以示信”（6）。以前的明智的君主，从来都是“重其法令，使无敢动摇”，以期国家政令顺利地推行于天下的。然而现实的情况却并没有作到这样。特别是一则法令繁冗无要，一则法令轻易厘改，以致出现了各种弊端：“每降宣饬条贯，烦而无信，轻而勿禀，上失其威，下受其弊。”（7）所谓“烦而无信”，是指颁行法律往往失之轻率，等到发现不符合实际情况，又不得不即时更改，因而即使法律烦杂，又使法律失去了信用。所谓“轻而勿禀”，是指执行法律时，对于本来是故意违反法律的情节，竟把它当作过失来处理，完全违背了立法的原意，造成对法律的破坏。他认为，这些现象是不符合“先王”们强调必须慎重颁布法律法令，并且要求在颁布之后切实贯彻执行的精神的。（8）因此他坚决主张：往后立法，必须由中书枢密院严格审查；凡属刑名方面的法律法令，一律要经由审刑大理寺他细审议，删去繁冗；必属符合实际、可以经久适用者，方予颁行；颁行之后，务必切实贯彻。如有玩忽违反者，必须“重其法，以行天子之命”。（9）这些思想，反映了范仲淹对于当时法制方面存在的各种弊端的深切关注。“弊而不救，祸乱必生”；他是把消除这些弊端作为变法革新的主要任务之一来对待的。
  为了重命令，不但要求做到上述各点，而且要求做到消除苛酷，以德服人。这是范仲淹在强调重命令的时候，寄以特别注意的一点。他指出：“以德服人，天下欣戴；以力服人，天下怨望。尧舜以德，则人爱君如父母；秦以力，则人视君如仇雠。是故御天下者，德可凭而力不可恃也”。（10）因此，他在天圣三年（公元1025年）的《奏上时务书》中，向仁宗皇帝母子恳切进言，请求他们“敦好生之志，推不忍之心，薄于刑典，厚于恻隐：在物祝纲，于民泣辜；常戒百官，勿为苛酷”，藉此向天下人昭示“慈爱”，以收拾人心。关于这一点，他还从另一方面，在此后《答手诏条陈十事》的奏议中列为十大建议之一，即所谓要求朝廷“覃恩信”。他在其中指出，国家每三年举行一次祭祀，祭罢上帝、宗庙之后，总要大赦天下，并且要求该项赦书日行五百里，以期“王泽及物之速”。但不幸现在每遇大赦，虽然博得天下的“欢呼”，而一两个月之后，“钱谷司存督责如旧：桎梏老幼，籍没家产。至于宽赋敛、减徭役、存恤孤贫、振举滞淹之事，未尝施行，使天子及民之意，尽成空言”。（11）针对这种现象，他提出具体建议说：“臣请特降诏书：今后赦书内宣布恩泽，有所施行，而三司转运司、州、县不切遵禀者，并从违制，徒二年；断情重者，当行刺配。应天禧年以前天下欠负，不问有无侵欺盗用，并与除放，违者仰御史台提点刑狱司常切觉察纠劾，无令壅遏”。（12）可见，他所主张的去苛酷，和了所强调的重命令，是相辅而行的；并且也不只是说一说就算了，而是决心要当真实行的。他的这些主张或建议，虽然大多属于司法事务，但明确地反映了他力图在法律上改革积弊的思想。
  二、限制君主专断，要求上下一体守法
  范仲淹竭力强调君主对于一个国家的重要作用，认为“天生兆人，得王乃定”；（13）国家没有一个“奉天承运”的君主来实行统治，是绝对不行的。但是，要治理一个国家，并不是君主一人之力所能胜任的：“万机百度，不可独当”；因而必须“内立公、卿、大夫、士，外设公、候、伯、子、男”，使他们分任百事，各有攸司。以使君主得以“操荣辱之柄，制英雄之命，庶务委于下，而权柄归于上”，从而顺利地驾驭天下。（14）这是范仲淹作为正统儒学的继承者所阐明的类似先秦法家的封建专制主义的尊君理论。这种理论，由来已久，并没有什么新的内容。但是，他虽强调君主独尊，同时却又反对君主独断。他说：“圣人之至明也，临万机之事而不敢独断；圣人之至聪也，纳群臣之言而不敢偏听。独断则千虑或失，偏听则众心必离。人心离则社稷危而不扶；圣虑失则政教差而弥远。故先王务公共、设百官而不敢独断者，惧一虑之失也；开言路、采群议而不敢偏听者，惧众心之离也。”（15）在他看来，君主独尊并不等于君主独断。恰恰相反，为了保持独尊，为了应付“万机之繁”，避免一旦之失，君主应当准许和鼓励群臣上言，以补其阙，从而达到“上无蒙蔽，下无壅塞”的目的。（16）很明显，他的这种见解，比之那种片面强调君主独尊的观点，已经高明多了。
  这种限制君主独断的思想特别突出地反映在他对国家司法所持的态度上。他认为，“法者，圣人为天下而一，不以贵贱亲疏而轻重也”。（17）执行国家的法律法令，标准既须统一，执行尤赖公正。他说：“夫赏罚者，天下之衡鉴也。衡鉴一私，则天下之轻重丑妍从而乱焉。”（18）私而忘公，就失去了分别是非、曲直、功罪的标准，天下的“轻重丑妍”，当然也就混淆莫辨了。所以，国家要使法律法令正确地贯彻执行，首先必须做到信赏必罚；而要做到信赏必罚，执法者就必须绝对出之以公心，具体言之，就是“贵贱亲疏，赏罚唯一：有功者虽憎必赏；有罪者虽爱必罚”。（19）这里的关键在于君主。君主总摄万机，仪式天下，君主的好恶，可以影响及于百僚。要坚持公正，维护赏罚的标准，最重要的是君主要做到“含一心之私”而“示天下之公”，（20）坚决防止偏听和独断。在上者作出榜样，在下者就有轨可循了。这种认识同上述他对君主的要求是完全一致的。
  为了做到这一点，范仲淹对于当时盛行的臣下每每向皇帝“上言密陈得失”、而皇帝亦即据此以为“内降处分”的现象，提出了自己的看法，认为依靠这种办法来执行赏罚，是不足为训的。理由很简单：首先，这种“密陈”是“未可尽以为实”的。他说：“臣上下言密陈得失，未可尽以为实，亦当深究其宜。或务窥人短长，或欲希旨上下，动摇赏罚之柄，离隔君臣之情，似是而非，言伪而辩，虽圣鉴之下，能无惑焉？”如果听到一点这种“密奏”，便以为确有其事，作出决断，结果与事实不符，岂不误了大事？因此对于这种“密奏”，一定要他细审察，和大臣们共同研讨，然后作出决定。其次，即使这种“密奏”事出有因，必须作出处理，也应由国家司法机关负责，而决不能由皇帝迳行作“内降处分”，否则，便会发生许多弊病，使“谗谮之人，缘隙而进，以讦为直，以诈为忠，使内外相疑，政教不一”；甚至会使一些奸的小臣“恃国恩宠，为人阶缘”，造成“公议未行，私请先至，人皆由径，政有多门”的现象，（21）其危害是非常严重的。
  “内降处分”如此。“内降除官”亦复如此。所谓“恩幸多以内降除官，非太平之政”，（22）就是他的看法。由此可见，范仲淹在法制方面主张限制君主专断、要求上下一体守法的思想，不但十分明确，而且贯彻到许多方面。毫无疑问，如果真能按照这种意见作去，对于健全和加强封建法制，是有重要意义的。但是，封建法制的本身，决定了它不可能做到这一点。就范仲淹而言，他没有想到要因此而动摇封建法制的基础，也是不言而喻的。
  三、培养和拔擢贤才，慎选法吏，杜绝奸邪
  范仲淹认为过去的圣哲明君，其所以治绩卓著，关键无不在于搜求得到杰出的人才以为辅佐。所谓“天下治乱，系之于人，得人则治，失人则乱”；（23）没有不广求俊义而能把国家治理好的。从当时的情况来看，他认为要改弦更张，关键同样在于改革不合理的人事制度，纠正那种有才德的人得不到任用和缺乏才德的人却充斥政府的现象。因为这种现象的存在，使官吏大都空占着职位，白享着俸禄，上焉者还只是尸位素餐，下焉者则还要祸国殃民；而能够为老百姓谋福利的“良吏”，却百无一二。这样，便造成了“天下赋税不得均，狱讼不得平，水旱不得救，盗贼不得除”（24）的恶果。针对这种情况，他提出了实施一整套培养、选拔、任用、考核包括司法官吏在内的所有官吏的制度，主要集中在两个方面：
  （一）大力培养和选拔人才。
  天圣八年（公元1030年），他在上宰相吕夷简论制举书中说：“夫善国者莫先育材。育材之方，莫先劝学；劝学之道，莫尚宗经；宗经则道大，道大则才大，才大则功大。盖圣人法度之言存乎《书》，安危之机存乎《易》，得失之鉴存乎《诗》，是非之辩存乎《春秋》，天下之制存乎《礼》，万物之情存乎《乐》。故俊哲之人入乎《六经》，则能服法度之言，察安危之几，陈得失之鉴，析失非之辩，明天下之制，尽万物之情。使斯人之徒辅成王道，复何求哉？”（25）这一段话清楚地道出了他所主张的关于培养人才的方向、规格和途径。至于具体的作法，就是要“开学校、设科等”，特别是要在“命试之际，先之以《六经》，次之以正史，该之以方略，济之以时务”；以期不但做到“政无虚授”，保证培养和选拔出“天下贤俊”，“为我器用”；而且做到“斯文丕变”，代不乏人，即起到储备人才的作用。（26）
  （二）改进并厉行考核官吏的“磨勘”制度。
  “磨勘”，是考课文武官吏的功过行能以决定升降的一项制度。他认为当时实行这种制度的情况是不好的：“文资三年一迁，武职五年一迁”，“不限内外，不问劳逸，贤不肖并进”，（27）甚至“知县两任例升同判，同判两任例升知州”。（28）结果贤者兴利去害，日夜辛劳，遭到嫉忌和挤陷；而不肖者素餐尸禄，无所作为；虽然为人所不齿，却可三年一迁，坐政高官。这不但不能策励先进，而且还会使人们因循不复奋发，害了国家和人民。有鉴于此，他在天圣六年《答手诏条陈十事》的奏议中，提出了系统的改进与厉行“磨勘”制度的方案，建议“臣僚有大功大善，则特加爵命，无大功大善，更不非时进秩”；凡属特殊的情况，例如“有高才异行，多所荐谕，或异略嘉谋，为上信纳者”，可由特恩改迁，不受“磨勘”的规定限制。又如“外任善政著闻，有补风化，或累讼之狱，能辨冤沉，或五次推勘，人无翻讼，或劝课农桑，大获美利……”等等，也都可在列状奏闻之后并予改官，不受“磨勘”的限制。（29）这样，就使这项制度的实行，能够根据实际情况，做到原则性和灵活性的结合了。另一方面，派遣贤明，巡行诸道，以“兴利除害，黜陟幽明”；对于“诸道、知、州、同判耄者、懦者、贪者、虐者、轻而无法者、堕而无政者”皆可奏请黜降，（30）使郡、县长吏一变其人，以新天下耳目。这一点他在《奏灾异后合行四事》的奏议中，提得更为明确。他建议说：“委天下按察史省视官吏：老耄者罢之；贪浊者劾之；昏懦者逐之；是能去谬吏而纠慢政也”。（31）作为“磨勘”制度的一个重要组成部分，这一办法显然更具有雷厉风行、立竿见影的作用。应当认为，这些办法都鲜明地体现了他对改革的坚定性。
  如上所述，这些办法都适用于司法官吏。但范仲淹对于法吏的选拔、任用和考核，仍寄以特别的注意。例如他对于过去真宗皇帝赵恒尽心于“内则举执法之吏，外则创按刑之司”的作法备加称颂，而且认为当时在教化方面未能象过去那样对刑名之用心，乃是一个很大的缺陷。至于一些缙绅先生认为“按刑之司无益于外”的议论，他更理直气壮地给以反驳。他说：“今缙绅之间，多议按刑之司无益于外，亦思之未深耳。如得其人，纠察四方，绝斯民之冤，协先帝之志，岂无益乎？得人而已，不可谓川之既平，可坏其防也”，（32）这说明他不仅一般地重视对法吏的考核，而且力主组织考核司法工作的专门班子去纠察四方。所以，我们应当看到作为一个封建官吏，范仲淹远不是一个坐而论道的口头改革家，而是颇具有一点求实精神的。
  四、加强司法监督，正确定罪量刑
  范仲淹认为，当时“天下官吏明贤者绝少，愚暗者至多”。一般司法官吏是“民讼不能辩，吏奸不能防，听断十事，差失者五、六，转运使提点刑狱但采其虚声，岂能遍阅其实？故刑罚不中，日有枉滥”，而作为上级司法部门的审刑大理寺，“又只据案文，不察情实，惟务尽法，岂恤非辜？或无正条，则引谬例，一断之后，虽冤莫伸。或能理雪，百无一、二。其间死生荣辱，伤人之情、实损和气者多矣”。（33）他感到这种情况是严重的：古时曾有所谓“一刑不当，三年大旱”的说法，何况现在断刑枉滥的现象遍及于天下呢？所以，他除了在司法官吏的选拔、任用、考核诸方面提出改革办法外，还力主加强司法监督，要求朝廷下诏，规定“天下按察官专切体量州、县长吏及刑狱法官：有用法枉曲，侵害良善者，具事状奏闻，俟到朝廷，详其情理，别行降黜”。（34）并建议采取以下各项具体措施：
  （一）规定办案的原则。
  办案时首先要求园其“情理”，审其“刑名”。对于“情理不园、刑名未审”，即事实不清、罪名不当的案件，必须重新“遍阅其实”，弄清事实真象，然后正确地确定罪名。例如官吏私自挪用“公使钱”的案件，适用“监主自盗之法”，便是“法之一弊”；（35）因管理河道交通（桥梁）不善造成损失的案件，系属“公罪”，按“私罪”审理，也属于法不合。
  （二）严格限制“类推”的适用。
  针对前述办案“或无正条，则引谬例”，以致“用法枉曲，侵害善良“的错误作法，他认为必须坚决加以纠正，而关键是纠正滥用类推的现象。其办法：一是要求朝廷选派辅臣一员兼领审刑大理寺的职务，“以慎重天下之法令”；二是要求“检寻自来断案及旧例，削其谬误；可存留着，著为例册”；（36）以后断案如遇法无正条的情况，即据以为准。
  （三）加强刑部的职能。
  他认为，刑部是复较天下已断文案及辩正天下诉冤之奏的专门机关，应当大大加强它的职能。但实际上刑部“官属寡弱，与审刑大理寺势不相敌”，不可能对审刑大理寺所作判决，一一加以驳正。因此“沉冤之人，十无一雪”。有鉴于此，他建议朝廷：一是委辅臣一员兼领刑部，“以重其事”；二是要求刑部“每至岁终，具天下断过大辟、徒、流若干人，并特恩宽减及法寺辩雪人数，并刑部覆校过公案若干道，辩正宽讼若干件进呈，以凭审核”。（37）
  范仲淹关于加强法制、厉行司法改革的思想和主张，是他力图改革当时弊政、希望借以摆脱北宋王朝面临的统治危机的整个方案的重要组成部分。就具体的改革来说，其内容虽然并没有也不可能触动封建统治阶级的根本利益，但它在当时因循苟且、漏洞百出的政治现实下，对于整顿和改变司法善，显然具有积极的意义。可异的是，这些改革有的并未实行，有的实行不久，即因整个“庆历新政”的失败而被取消，而范本人也在守旧派的围攻之下，步步退缩，终于以改任陕西宣抚使的名义离开了朝廷；而所谓改革，也就此宣告完结。值得注意的是，这次司法改革和整个“庆历新政”一样，虽然很快就遭到了失败，但它为不久以后王安石的“熙宁变法”开辟了道路，特别是为它提供了实际的经验。因此，我们对于它的意义的评价，当然也就不应当为它本身的成败所局限了。对整个“庆历新政”应当这样看，对其中的司法改革，也应当这样看。
  

【注释】
注释：
（1）《宋史纪事本末》卷二十，《咸平诸臣言时务》。
（2）以上均见《宋史》卷三百一十四，《范仲淹列传》；并见《范文正公集·总目》
（3）《范文正公集·文集》卷七，《岳阳楼记》。
（4）以上均见《宋史》卷三百一十四，《范仲淹列传》；并见《范文正公集·总目》。
（5）以上均见《范文正公集·政府奏议》卷上《答手诏条陈十事》，并见《宋史》卷三百一十四，《本传》。下引《范文正公集》所载各篇只注集别和卷次。
（6）《宋史·本传》。
（7）（8）（9）《政府奏议》卷上，《答手诏条陈十事》。
（10）《文集》卷七，《奏上时务书》。
（11）（12）《政府奏议》卷上，《答手诏条陈十事》
（13）（14）《文集》卷五，《推委臣下论》。
（15）（16）《文集》卷七，《奏上时务书》。
（17）《政府奏议》卷下，《再奏雪张亢》。
（18）《文集》卷八，《上执政书》。
（19）（20）《文集》卷七，《奏上时务书》。
（21）以上均见《文集》卷七，《奏上时务书》。
（22）《宋史》卷三百一十四《范仲淹列传》。
（23）《政府奏议》卷下，《奏杜杞等充馆职》。
（24）《补编》卷一，《论转运得人许自择知州》。
（25）《文集》卷九《上时相议制举书》。
（26）《文集》卷九，《上时相议制举书》。
（27）《政府奏议》卷上，《答手诏陈十事》。
（28）《文集》卷八，《上执政书》。
（29）《政府奏议》卷上，《答手诏条陈十事》。
（30）《文集》卷八，《上执政书》。
（31）《政府奏议》卷上，《奏灾异后合行四事》。
（32）《文集》卷八，《上执政书》。
（33）（34）《政府奏议》卷上，《奏灾异后合行四事》。
（35）《政府奏议》卷下，《奏葛宗古》。
（36）《政府奏议》卷上，《奏灾异后合行四事》。
（37）《政府奏议》卷上《奏乞两府兼判》、《再奏乞两府兼判》。 饶鑫贤