近期以来，媒体公开报道了国内发生的一系列群体性冲突事件，例如贵州翁安事件、云南孟连事件、江西铜鼓事件、安徽砀山事件等等。从表面上看，这些群体性冲突事件的发生是孤立的、偶然的，但仔细审视会发现它们具有一些共性：即事件发生的原因多数基于基层官民的对立与冲突，且事件的处理过程一般都具有程式化的特点。笔者认为，如何处理这类群体性冲突事件，是新时期对党和政府的执政能力和执政道德的一个严峻考验。由于此类群体性冲突事件的发生、应对与法、法律实施、法的实效等有关，因此，从法理角度对其进行剖析，找出根源并寻求解决的途径，以期为当前社会主义和谐社会建设提供有益的参考是十分必要的。   　　一、群体性冲突事件暴露了转型时期的中国经济、社会发展进程中所隐藏的一些深层次危机   　　（一）群体性冲突事件折射出政府危机   　　1、基层地方政府权力运行脱法失控的危机。群体性冲突事件之所以发生，多数涉及到地方政府的公务人员在经济利益趋使下，官商勾结，在征地、拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等事务中突破法律规定，滥用公权力，出于权力的自负，不断挑衅民间，甚至突破当地民众容忍的底线。由于群众受侵犯的权利在体制内难以得到有效的救济，受伤害的感情不断积累，遇到偶发事件作为群众长期被压抑的情绪的渲泻口，遂导致群体性冲突事件发生。例如，贵州省委书记石宗源在总结翁安事件教训时指出，翁安事件“直接的导火索是李树芬的死因。但背后深层次原因是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生，而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。他们工作不作为、不到位，一出事，就把公安机关推上第一线，群众意见很大，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张”，“这起事件看似偶然，实属必然，是迟早都会发生的。” [1]   　　2、解决冲突的路径依赖危机。群体性冲突事件发生之初，当地政府通常都会发布通告，将事件定性为少数黑恶势力、不法分子教唆、煽动、操纵不明真相的群众起哄闹事，要求严厉打击不法分子，全力做好稳控工作云云（将事件定性为是对政权的威胁，可以合法采取暴力手段），行文间充满了主客体际思维支配下的训诫语气，而不是通过主体际间平等的沟通、对话来解决冲突。这种把群体性事件简单、模糊定性的思维，反映了在基层官员的思维里传统专政思维的惯性仍然十分强大。后由于事态的严重以及中央政府的介入，一批对事件的发生负有责任的官员被撤职，对事件的总结一般都定性为有关责任官员党性不强、服务群众的意识淡薄，然后开展官德教育活动。事实上，这种程式化的冲突解决模式并未走出传统压制型治理模式下泛道德化、泛意识形态化以及传统中国“对行政权力恣意行使的遏制不是由于公民能够对违法过程提出效力瑕疵的异议，而是借助于高一级行政权力对下级僚属的惩戒予以保障” [2]的路径依赖。   　　3、政府的诚信危机。事件发生后，在中央政府和中央媒体介入之前，当地媒体经常处于失声或与当地政府一个声调的状态。但与之形成鲜明对照的是，网络上往往却是民意汹汹，民众对官方单方面发布的信息持普遍的质疑和不信任的态度。事实上，民众之所以如此，往往基于自身的经验。由于我国没有西方国家发达的民间协会和私人传媒，民众的信息主要来源于政府，因此，政府公布的信息如果不实，将会对公众的信心构成致命的打击，而这在近年的实践中却是不乏其例的。例如，非典初期，有官员声明“北京没有‘非典’”；股市印花税上调前，有财政部官员还在公开声称“不会上调股市印花税”；山西尾矿溃坝事件，当地政府瞒报伤亡人数，不顾当地根本没有降雨的事实，竟然公然撒下弥天大谎声称事故原因在于洪水；三鹿毒奶粉事件中，故意犯罪的企业居然持有“国家免检产品”证书，这不仅是商业信用的破产，更严重的动摇了民众对政府的信任，使政府面临着前所未有的信用危机。   　　（二）群体性冲突事件的本质是一场社会的法治危机   　　1、权力者违法导致法律空转。近年来我国立法一直处在快车道上，当前我国社会主义法制体系已初步建成，改革开放之初的无法可依的局面已成为历史。但是，现在所面临的关键问题是有法不依的现象大量存在。特别是由于公权力缺乏有效的约束，在逐利目标的支配下，一些地方政府充当企业的保护伞，在企业破坏当地生态资源、污染当地环境、严重侵犯当地群众生命健康权的情况下，不但不予以制止，反而动用公权力对群众合理、合法的诉求予以压制。特别是近年来在征地、拆迁等事件中，一些地方政府与房产商、企业结成利益同盟，动则动用公权力，突破法律规定，侵犯公民权利。这正应验了学者所言，“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则，在权力未受到控制时，可以把它比作自由流动、高涨的能量而其结果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。再者，在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。” [3]   　　2、事件处理过程中程序正义的缺失。“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。” [4] “合理而公正的程序是区别健全的民主制度与偏执的群众专政的分水岭”， [5]威廉姆·道格拉斯更是一针见血地断言，“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别” [6]程序正义要求“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官”、“必须听取另一方的陈述”。 [7]但是，在很多群体性冲突事件中，结论无一不是由官方发布，甚至媒体往往采用的是全国统一的通稿，很难听到参与群体性事件的民众的声音。因此，事件的处理往往会遭到公众普遍的质疑，人们之所以怀疑“真相”，主要原因在于事件处理的程序违背了程序正义的原则。   　　3、司法的苍白与无能。众所周知，在法治社会中司法是维护社会正义的最后堡垒，司法独立是出自司法权属性的本质要求，只有独立的司法才能保证判决的公正，换言之，司法独立是判决公正的必要条件，虽然独立的司法不能保证所有案件的判决都必然公正，但不独立的司法产生公正则纯属偶然。虽然司法必须独立在法治国家里是一个妇孺皆知的真理，但在我国由于司法改革的滞后，迄今为止法院的人、财、物都还事实上受制于地方党委和政府，在这种情况下，法院往往被定位为“为地方经济保驾护航”的角色实为必然。因此，大量与地方政府有关的征地、拆迁等类型的案件在当地法院诉讼往往难以得到公正的救济，由于我国司法审判实行的是两审终审制，终使得这些案件的审判难以跳出当地政府所能影响的范围。由于通过诉讼难以获得公正的救济，权利被侵犯的群众只能被迫转入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的“上访”。亦即，由于司法在解决社会冲突方面的缺位或无能，而使中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会里，中央政府本可以无须承担的政治压力，甚至会产生使执政合法性资源一点一点流失的严重后果。   　　二、群体性冲突事件发生的直接原因在于基层官民博弈力量的严重失衡   　　（一）官员权力缺乏有效的约束   　　1、体制的不完善，党的领导在实践中往往演变成为各个地方党委书记的个人领导。由于地方的党政官员事实上由上级任命，长久以来，官员们养成了对上而不对下负责的习惯。特别是基层的县委书记，拥有人权、财权和事权，三权独掌，而且一般兼任人大主任，可以动用公安、城管甚至武警等暴力或准暴力力量，事实上其权力处于无有效约束的状态，在所辖区域内处于权力的峰顶，其权力缺乏有效的约束。绝对权力容易导致绝对腐败，因此，近些年来，县委书记一职往往成为腐败的重灾区。甚至有个别县委书记一手遮天，为追求任期内“政绩”最大化，把任职地方弄得环境恶化、民生凋敝甚至民怨沸腾。至于不受约束权力的蛮横，则可以从近期的“彭水诗案”、陕北志丹县“短信诽谤案” 、辽宁西丰“抓记者案” 、山东高唐“网络诽谤案”等一系列所谓的“诽谤领导”的案件处理中可以窥见一斑。 [8]   　　2、权力监督机制失灵。在我国，权力监督机构之多，实为当代世界各国所罕见，这在某种程度上也反映出民众对腐败的痛恨以及党和政府惩治腐败的决心。例如，体制内正式的机构即包括：党的系统有纪委；立法系统有人大及人大常委会；行政系统有监察局、公安、信访等机构；司法系统包括检察院反贪污局、法院；综合的有预防腐败局等。但是，正式的体制内监督模式存在以下缺陷：（1）同级监督模式独立性差，难以奏效。在我国，由于监督部门事实上听命于地方党委和政府，故不可能充分地发挥对后者的监督职责。而上级监督部门又由于距离远，难以了解下级地方的实际情况，故事实上也难以对下级地方进行有效的监督；（2）在运作方式上，采用的是自上而下的权力主导模式。例如，对于党员干部违法犯罪的查处，往往是在纪委“双规”之后才进入司法程序，这使得司法的威信大打折扣，不利于树立法律的权威。   　　除了体制内正式的监督机制外，还有新闻媒体的监督、人民群众的监督等等。但是，由于新闻媒体的体制化与地方化，以及人民群众监督无严格的程序性保障，法律化程度低等原因，都难以有效地负担起监督的职责。对于这种缺陷，学者指出：我国的监督是以非诉讼的信访、视察、批评、建议等手段为主的，“这种监督手段生效是以监督对象的自律为前提的，一旦监督对象缺乏自律，法律监督就难以生效。事实恰恰是违法主体大都是缺乏自律的。如能自律就根本不用法律监督。”因此，“这种以非讼形式为主要手段的法律监督其实是建立在自相矛盾的理论之上的：它的成功依赖监督对象的自律，同时监督又以对象的不自律为前提。” [9]   　　（二）秩序控制模式下社会理性交往渠道的缺失或被阻隔   　　1、权力－公民场域中理性交往渠道被阻隔。这主要表现在政府与民众的对话机制被阻隔，“民声”得不到应有的发挥渠道。原因在于：首先，一刀切的官员问责制，事实上起到了鼓励官员压制舆论的作用，官员们出于自保的侥幸心理，出事即本能地拼命捂住；其次，新闻媒体的体制化和地方化，便于地方官员控制当地的信息；第三，法律规定了公民信访的权利，但实践中信访数量却同官员的政绩直接联系，如此非理性的、自相矛盾的规定，催生出的一个奇怪的现象是：许多地方政府运用公权力在北京、在省会城市设办事处，派员进驻，专事对本地上访群众进行拦访、截访。另外，《信访条例》规定的信访“属地管辖”原则，实践中直接导致推诿。事实上，正是由于涉及当地官员的利益而无法在当地得到公正处理，群众才会“越级上访”，但“属地管辖”却将上访材料“批转”回地方，正是在不断的来回之间，上访群众的忍耐力到了极限，极易导致暴力性冲突；第四，公民基本权利受到过多的限制。例如，我国宪法确立了公民集会、结社、游行、示威等自由，但事实上工会、妇联、甚至连律师协会、消费者协会、作家协会、各种学术团体等都被纳入了体制内管理，《社会团体登记管理条例》、《集会、游行、示威法》对公民行使以上宪法自由权利予以了过多限制，实践中难以操作。   　　2、资本－劳动场域中理性交往渠道的缺失。我国宪法中迄今尚未确立罢工自由，在市场经济条件下私营经济已占国民经济总量过半的今天其缺陷是非常明显的：当前国内劳资纠纷主要围绕工人要求增加工资、改善劳动条件而展开，并不带有政治色彩，事实上这种诉求往往合理、合法，在市场经济国家纯属常见，通过法制化的劳资博弈完全可以正常应对，政府实无必要对之予以包办或干涉。但在秩序控制模式下，工人自愿的结社被禁止，一方面导致资方可以任意践踏劳方的权益，劳资矛盾日积月累；另一方面，由于正常的劳动者团体交涉程序的缺失，劳方只能采用中国式的无序罢工来回答。   　　3、社会矛盾解决机制失灵。首先，司法不独立，法院事实上的地方化，在涉及一些征地、拆迁等地方政府所认为的“敏感”案件时，往往不予立案，即使予以立案，这类案件也难以得到公正的判决。由于司法判决不公现象严重，人民群众对司法的认同度较低；其次，社会弱势群体在体制内获得救济的成本太高。例如，《中国农民工维权成本调查报告》显示，为了索要不足1000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元各种花费；花费时间至少11-21天，折合误工损失550-1050元，至于整个社会的成本则至上在三倍以上。 [10]由于社会矛盾解决机制的失灵，受伤害的群众容易在趋于暴戾化的社会群体心理影响下走极端。   　　总之，在稳定压倒一切的秩序控制模式下，我国市民社会缺乏必要的成长空间，官与民之间处于直接接触的状态，社会缺乏中间缓冲地带，一出事就把政府推到最前面，事件的处理过程及结果将直接考验政府的政治合法性。而当前的现实情况是，由于传统思维及处理方式惯性的存在，在官民博弈中，官处于绝对的优势地位，民众的自由空间受到挤压。透过众多的群体性冲突事件，可以发现社会群体心理有趋于暴戾化的趋向，这是一个社会断裂的危险信号，必须对之予以深刻的反思。   　　三、群体性冲突事件发生的深层次原因在于政府偏离市场经济条件下政府的科学定位，导致权威和公信力严重受损   　　市场经济的基础在于法治，市场经济社会和法治社会好比一枚硬币的两面，两者相辅相成，缺一不可。在市场经济社会里，公民在政治上、法律上享有广泛的权利和自由，公民权利一律平等，政府负有保障公民权利和自由的法定义务。社会经济上的事务主要由市场自由竞争来解决，政府原则上不予过多参与。在市场经济条件下，政府由纳税人通过法定的由公民按照各自纳税能力所承担的税收所供养，政府的科学定位应当为市场交易规则的供应者和市场秩序的维护者，以及通过税收来调节市场自由竞争所带来的贫富差距，负担起为社会弱势群体提供“生存照顾”的义务，在市场经济中政府应当严守中立，不应有任何自身的经济利益。但是，由于我国市场经济体制的不完善，特别是政治体制改革的缺位、法治的不完善，遂导致政府在履行职能方面经常处于缺位和越位的状态。   　　1、政府的越位主要表现为：（1）在计划经济时代的“先生产、后生活”的传统观念的主导下，不顾一切保增长，集中一切资源用于拉动增长，成为政府的主导思维。“这种思维本质上是一种战争思维，它把发展经济当作一场在总量上赶超竞争对手的经济战争”。 [11]在这种政府主导经济发展的思维支配下，以及在片面的经济发展政策导向下，各地政府纷纷热衷于“招商引资”，甚至充当企业的看家护院角色，不惜以牺牲当地环境、破坏生态资源为代价去追求GDP的增长；（2）由于我国分税制度存在的缺陷，中央政府对地方政府剥夺过多，地方财政上难以为继， [12]一些地方政府转而依靠“卖地财政”来维系运作，长久以往遂形成与房产商、企业的利益共进退的关系，由于公权力约束的不到位，在利益催使下容易产生官商勾结。特别是，国务院颁布的《拆迁条例》不分“公共利益性拆迁”和“商业性拆迁”，一概由政府负责拆迁，使得地方政府为企业、房地产开发商“保驾护航”变得“有法可依”，在公开报道的众多暴力性征地、拆迁事件中大都可以看到一些地方政府的影子；（3）违反行政伦理，利用公权力直接谋利。长期以来，在中国“吃饭财政”现象严重。由于冗员过多，许多政府职能部门设机构，但是财政却不全额拨款，甚至全部由收费、罚款来解决，称“设机构，给政策”。在具体渠道上，或者为自收自支，或者为收支两条线，超收奖励、罚款分成。在这种情况下，一方面导致相关职能部门产生并维护自身的部门利益，同时利用我国“部门立法”模式的弊端，使得“部门利益化，利益法制化”，立法在一定程度上丧失公平正义的品质，沦为维护部门利益的手段，同时也使得部门利益因此而尾大不掉甚至形成阻碍改革的利益集团；另一方面，众多部门竟然堂而皇之地存在“收费指标”、“罚款指标”，执法活动在相当程度上被商业化，由此而导致乱象环生的景象则不难想像。试举公路交通为例：有学者指出，由于权力的垄断，在国内的一些大城市里，出租车行业已演变为一种畸形市场化的特殊行业，只有官方特许的公司才可以经营。出租车公司把车租给司机，收取高额的一次性押金，然后每月收取租金，出租车公司对司机的剥削，一般都达到了80％，甚至更多，实际上，只要获准开办出租车公司，就可以凭空每月收取大笔的租金，基本上什么都不用做。出租车公司像吸血鬼一样的盘剥才是当前许多城市出租车司机“罢工”群体性事件频发的真正原因所在。 [13]另外，从公开报道的情况看，选择性执法、诱使他人违法而进行罚款的“钓鱼执法”大量存在。 [14]各地公路收费站林立，运输成本高昂，公路运输超载罚款，不超载亏本，但由于超载被罚具有或然性，其发生有一定的概率，因此，许多运输者不得不被逼超载。法之违反，其根源竟然在于政府的竭泽而渔，不得不发人深思并引起执政者警惕！ [15]   　　2、政府的缺位表现在：片面追求效率，忽略了公平，部分出台的社会政策过度不公，整体上忽视了对社会弱势群体的生存照顾义务，财政支出直接投放到教育、医疗等方面比例过低，社会保障与社会福利供应严重不足，导致社会贫富悬殊、两极分化现象严重，基尼系数在2007年已经达到0.48，已经远远超过了主要的资本主义过家，甚至超过了一向被认为“贫富差距很大” 的基尼系数基本维持在0.41左右的美国。住房难、看病难、上学难成为人民群众的“新三座大山”， 社会大众未能充分地从经济发展、GDP高速增长中享受到应当享受的利益。   　　由于一些垄断行业、部门以及地方政府和经济利益过多地纠缠在一起，容易形成自身的利益，故在出台一些重大的、与国计民生有关的政策时，往往不能充分考虑民众的意愿，甚至部分政策逆民意而为。例如，举民众反映强烈的汽油价格来说，近年来，中国汽油价格一直处于不断上涨的态势，国际石油价格上涨，国内的立即跟着上涨，名为“接轨”。可是，当国际石油价格下降时，国内的价格却并不“接轨”而下降；又如，当前民众苦于房价高腾久矣。一个基本的常识是：作为商品，房价起落属正常市场规律的作用，政府本不应对之过多操心。但是，由于近年来很多地方政府财政上过多依赖“卖地财政”，故不愿意房价下落，于是一些地方政府纷纷出台房产“救市”政策。此举违反了行政伦理，严重伤害了民意，对社会道德、政府的公信力构成公然挑战。事实上，当前群体性事件之所以频发，当从此寻找深层次的根源。   　　四、厉行法治，走出传统中国“威权主义与黄宗羲定律”怪圈   　　当前，在中国发生的群体性冲突事件并未突破传统的“威权主义与黄宗羲定律” [16]的命题范围。在该命题下，几千年来中国历史一直在周期震荡中循环，每当社会财富积累到一定程度，每当社会文明积累到一定程度，社会情绪的极端和暴戾以及社会矛盾和冲突也随之发展到顶点，然后马上来一次大的震荡，把几乎所有积累一扫而光，接着一切从头开始，从零甚至是从负数开始。 [17]值得我们思考的是：我们有理论上最先进的制度，有宪法、法律及完备的法律实施机构，但为什么会宪法、法律会空转？那种出了事后靠严惩个别腐败官员、然后组织官员进行政治学习等传统应对的方式实践证明效果有限。笔者认为，必须直面民意，在深刻反思的基础上，理性对待、积极回应各类社会群体利益诉求的表达，通过现代性的观念与制度变革，踏踏实实的厉行法治，才能使中国最终走出传统的“威权主义与黄宗羲定律”怪圈，舍此之外，别无他途。   　　（一）改革传统观念   　　1、从秩序至上到人权至上。去除传统国家主义观念影响，确立国家仅具有工具性价值，人权才是核心和最终目的的现代法治理念，以及确立保护公民依法维权就是保护法律的尊严、保护社会的和谐与稳定、保护党执政合法性资源的理念，尊重并切实保障公民宪法基本权利，实践宪法中“国家尊重和保障人权”的庄重承诺。   　　2、从压制型治理到自治型治理。在自治型治理模式下，政府无须大包大揽，越是离民众近的事务，越是应当通过民众自治来进行，因为只有民众自己才了解自身的需求和偏好。全能的“家父主义” 政府不可避免地会出现由于包揽过多而造成的冗员过多、效率低下、腐败现象。实行自治型治理，由于大量的社会性事务由社会自治团体完成，这样可以为政府机构改革挪出空间。同时，伴随着自治型社会的建立，我国的公民社会与公民文化、宽容、和谐的社会氛围势必得到进一步培育和发展，这样可以为整个的政治体制改革创造必要的空间。   　　3、从无限政府到有限政府，“假如我们相信政府具有永远正确的秉赋且永远不会走极端，宪法便没有必要设定这些限制了。” [18] 因此，应当放弃计划经济年代秩序控制模式下政府包办一切的习惯性做法，政府的一切行为必须严格地受到宪法、法律的约束，奉行中立、谦抑原则，回归市场经济条件下政府的科学定位。   　　4、从效率至上到公平至上。在当前掠夺式的经济发展模式下，经济增长衍生出很多社会矛盾和社会问题，对社会安定带来很大的危害。因此，必须转换思路，将重点放在发展社会保障、提供社会福利方面，改变社会分配严重不公的现状，重塑社会的公平与正义，以化解当前日趋激烈的社会矛盾。   　　5、摆脱传统意识形态的束缚：首先，党的领导不等于地方上某个具体党员干部的个人领导，体制上要保证党中央的权威，制度设计上要做到权责必须平衡，防止官员在地方上独大而滥用权力；其次，权力分立在当代世界被称为优越的“自由主义的政治组织之原理”， [19]因此，它并不是资产阶级的专利，其中所蕴藏的公理性成份完全可以成为制度建设借鉴、参考的对象；第三，去除公务员性善论的制度前提预设，制度设计从人性发出，“假如不把人预设为恶人，任何人都不可能为一个共和国制定宪法或法律”，“不信任是每个立法者的首要义务。法律自然不是用来反对善的，而是用来对付恶的，所以，某个法律对它的接受者预设的恶行内容越多，其本身反而显得越好”； [20]第四，从政治性思维转换到法律思维，依靠公正的执法和司法来解决社会纠纷与冲突，这要求政府应当摈弃长期以来所奉行的那种充当社会万能“保姆”角色的观念及做法，避免成为社会矛盾的漩涡中心，应当定位在地位中立的社会纠纷调停者的角色；第五，转换革命战争时期所形成的阶级斗争惯性思维，抛弃暴力性宣传。中华人民共和国建立后，中国共产党已由革命党转变为执政党。众所周知，革命党的合法性基础在于特定历史条件下，在国民党反动统治下人民有武装革命的权利；而执政党的合法性则在于宪法、法律的确认、授权、以及人民对党执政的普遍认同。因此，角色的转变，必然带来工作重心的转变，新时期的工作应当围绕加强党的执政能力，提高党的执政合法性而展开。   　　（二）突破解决冲突的传统路径依赖   　　当代世界，由于互联网、通信技术的发展与普及，政府、环境的资讯充分暴露于网络通讯中，决策的速度、品质势必受到前所未有的挑战，传统的政府包办一切、垄断资讯、单方面公布信息的做法，势必引起公众的质疑，当公众质疑累积到相当程度将可能造成合法性危机。按照发展社会学的观点，人均GDP在1000美元到3000美元的区间，是社会矛盾凸显期。当前，我国正处于这一阶段，社会矛盾由隐性转为显性而直接暴露在公众视野之中。如何处理群体性冲突事件，直接影响到社会主义和谐社会建设的成效，因此，突破解决冲突的传统路径依赖极为必要。   　　1、在处理群体性冲突事件过程中，不但要公正，而且要让人们明白无误地、毫不怀疑地看到是在主持公正，因为，原因很简单，公正来源于信任。“正义不仅要被伸张，而且必须眼见着被伸张。这并不是说，眼不见则不能接受；而是说，没有公开则无所谓正义”。 [21]因此，应当改变当前对群体性冲突事件的调查、鉴定由政府部门一手包办的现状，为保证事件调查、鉴定结果的权威性、公正性，必须建立一个独立、透明的事件调查、鉴定的机制，整个事件的调查、鉴定完全由独立的第三方来负责实施。对于有重大影响的群体性事件的调查，应当由全国人大常委会组织特别调查委员会来进行。在调查、鉴定的过程中，应当平等地听取双方的声音，同时按照《政府信息公开条例》的规定，及时公开信息，接受媒体的公开监督。   　　2、对于事件的处理，地方政府在维持社会秩序稳定的同时，应当保持中立，对群体性事件的最终处理通过公开、公正的审判进行，允许媒体进行公开的报道，让所有人知道事件的真相，“阳光是最好的防腐剂”，如果一切都能够在阳光下运作，相信人民的信心、信任感也会不断的增加，社会的基本共识亦会得以重建。   　　（三）保证社会理性交往渠道的畅通   　　首先，当前一刀切的官员问责制做法弊端明显，往往驱使官员出于自保而封锁信息。因此，有必要将行政首长问责纳入法制化渠道，充分保障公众的知情权以及被问责官员的实体及程序性权利，在分清责任的基础上进行问责。   　　其次，只有公民充分地行使表达自由的权利，才能使下情及时地上达，形成公民与政府之间良性的互动关系。因此，必须认真对待权利，认真对待宪法，放松具体法律、法规中对公民宪法基本权利的限制，保障公民集会、结社、游行、示威的自由，同时宪法中有必要确立公民罢工自由等权利，保障劳动者团结起来和资本进行谈判协商、平等博弈的能力。此外，尽快制定《新闻法》，充分保障新闻自由，同时新闻媒体必须在体制上进行改革，摆脱地方化控制。   　　第三，从人性的角度出发，取消“越级上访”的禁止性规定。同时，信访制度的科学定位应当被还原为一个下情上达的机构，而非纠纷解决机构。 [22]   　　（四）政府权力产生与运行法治化   　　美国著名经济学家曼瑟·奥尔森在其名著《权力与繁荣》中，指出经济成功需要两个必要的条件，一是要有对所有人都稳定的且界定清晰的财产权利和公正的契约执行权利，另外一个是没有掠夺行为。他认为，一个政府，如果有足够的权力去创造和保护私有产权并去强制执行合约，而且受到约束不去剥夺这些个人权利，那么这样的政府就是“强化市场型政府”，只有这种“强化市场型政府”才能保证经济的持久繁荣与社会的稳定。笔者认为，所谓“强化市场型政府”实质就是法治化的政府，当前我国市场经济改革进一步走向深入，以及经济的繁荣与社会的稳定，迫切需要权力产生与运行的法治化。   　　1、改变官员事实上的行政任命方式，使权力产生真正做到民主化。为此，必须进一步完善我国人民代表大会制度，扩大直接选举的范围，降低人大代表中官员的比例，减少全国人大代表的人数以提高效率，逐步实现人大代表的专职化，以提高其参政议政能力及明确其参政责任。   　　2、完善我国财政制度。（1）大力进行政府机构改革，坚决裁撤冗员，彻底告别“吃饭财政”的现状，减轻人民的负担；（2）政府机构公务人员由财政全额供养，严禁通过罚款、收费谋取部门私利。废除相关罚款、收费单位“提成”的财政制度规定，执法行为必须与执法部门、具体执法者的利益完全隔绝；（3）税收在中央与地方分配是极严肃的宪法问题，属宪法保留内容，因此，有必要从宪政的角度重新审视我国分税制，从地方事务与财权统一，从财政收入与支出两方面一并考量来完善分税制度，加大地方法定的税收分配比例；（4）完善罚款、收费制度。目前，按照《行政处罚法》第二章“行政处罚的种类和设定”中的规定：在我国，法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方性规章均可设定罚款行政处罚，但是该法对设定罚款行政处罚的原则、条件及限制等却缺少必要的规定。至于收费，从法律性质上，收费具体可以分为规费（行政规费与使用规费）、受益费、特别公课三种类型，目前在我国尚缺少统一的《规费法》予以调整。由于立法的不完善，导致实践中乱罚款、乱收费现象严重，处于混乱不堪的局面。笔者认为，由于罚款、收费涉及对公民宪法财产权的侵犯，属于法律保留的内容，必须以全国人大或全国人大常委会通过的法律作为依据，法律可以授权行政机关制定具体的规定，但授权必须符合明确性原则，而不能采用概括性授权。   　　3、政府在出台有关国计民生的政策时，必须充分尊重民意。众所周知，中国改革一开始就是自上而下的权力主导型，客观上造成制定的游戏规则有利于利益集团。这种状况必须予以改变，政府在出台政策时，一方面，政策的内容要接受伦理正当性的拷问，即必须符合公平、合理的原则；另一方面，政策出台的程序要符合正当法律程序，即保证决策程序的公开、透明以及保证公众的广泛参与。具体而言，决策的有关内容应当提前向社会公众公布，决策应通过代表民意的人大表决，或通过召开具有广泛代表性的听证会来进行。惟如此，才能使决策具有民主正当性，获得人民群众发自内心的支持和服从，减少执行政策的成本。   　　4、政府依法行政。马克斯？韦伯指出，在理性化方面取得进步的社会中，“合法的”统治权威必须是“非私人”的，它需要恪守统治规则和制度程序。“如要使‘法律规则’得以坚持，宪法就必须确保任何人都不能凌驾于法律之上。拥有政治权力的人必须同受其权力管辖的那些人一样服从法律程序。这一点对于从法律上保护包括人权在内的各种权利来讲，其重要性十分明显。” [23]而事实上，“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力”。 [24]因此，必须完善权力监督机制，完成从人治型到法治型模式的转变，具体而言：（1）完善权力之间监督和制衡的分权机制；（2）必须保证权力监督部门的独立性；（3）权力监督通过诉讼的法治化方式进行；（4）保证新闻独立与自由，充分发挥法治社会中“第四种权力”的监督作用。   　　（五）通过司法来维护社会的公平、正义，最终整合社会   　　在法治社会里解决纠纷的地方是法院，而不是其他机构，“司法使法律降临人间”， [25]法院代表着法律，象征着公平与正义，法院负有保障法律的正确、有效的实施，通过保障权利、对任何侵犯权利的行为进行矫正和惩罚、让被侵犯的权利得到及时救济以维护社会的公平、正义。同时，司法作为一个缓冲带，其有效运转可以及时分解掉社会中的大量冲突，缓和对立情绪、消解社会矛盾，负有在现代多元社会里整合社会，防止社会分裂，防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责。当代中国，正处于急剧转型时期，多元利益与多元思想并存，各种冲突大量涌现，矛盾错综复杂，透过群体性冲突事件，可以看到当前社会阶层在扩大，社会存在断裂的危险。因此，通过司法及时地、公正地解决纠纷，化解民怨，医治社会的创伤，整合社会利益冲突，以达到基本的社会共识构成当前社会主义和谐社会建设的主题任务。笔者认为，为达此任务，应当充分地发挥法院的功能。而充分发挥法院功能的前提在于必须进一步深化司法改革，通过司法公正来树立法院的权威。   　　1、司法独立。“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威以对政府权力的行使进行规范权力的时候。” [26]“没有这种独立，就无法防止立法权力和行政权力的滥用，也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用。” [27]司法独立作为当代司法的一项基本原则，已成为当代世界宪法性惯例，其价值为文明社会所公认。在司法独立问题上，必须去除那种将司法独立和党的领导简单地对立的观点。在我国，党的领导是政治领导，党的方针、政策通过转化为法律而为全国人民所遵守，而法院审判则是通过具体适用法律来贯彻党的方针、政策，只有独立的司法才能更好地适用法律，而更好地适用法律本身就是在更好地执行党的方针、政策，因此，司法独立与党的领导并不矛盾，两者实质上是统一的。我国建设社会主义法治国家，保证司法独立属当然的其中之义。因此，必须在制度上保障司法体系独立于政府体系而运行，同时接受公众舆论及人大等权力机构的法治化制约。同时在制度上保障法官身份的独立，使法官在判决时能无须顾虑任何外在的压力，做到只服从法律和良心，作出公正的判决。   　　2、建立司法违宪审查制度。众所周知，宪法是国家的根本大法，它以限制政府权力与保障公民权利为核心内容，规定了各项国家最基本的制度，是治国的总章程。同时，就功能而言，“宪法的功能不同于位阶在宪法之下各种法律，宪法不但明定立法者之裁量范围及界限，同时对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异，负有整合及统一之功能。” [28]宪法具有最高的权威，必须被严格遵守。为此，必须建立相应的宪法保障机制。现代法治国家的实践证明，“违宪审查制度乃是宪法保障制度中的一个主要的，最具有实效性的机制”， [29] 当代世界各国，违宪审查方式有多种，但通过司法（宪法法院或普通法院）进行违宪审查是普遍的、行之有效的制度。对于司法违宪审查的意义，学者指出，“如果没有独立的、拥有司法审查权的、容易接近、能实施这些权利的司法机关，那么，包括平等权在内的基本权利保障就只是一堆空洞的浮词丽句”。 [30]当前在我国，宪法规定由全国人大常委会监督宪法的实行。但遗憾的是，迄今违宪审查程序尚未被启动过，这与政治生活及社会生活中大量存在的违反宪法现象得不到纠正的现状形成了鲜明的对照。因此，借鉴法治国家的做法，建立我国司法违宪审查制度显得十分必要。


    本文已发表在《延边大学学报》2008年第3期，转载（引）请注明出版，谢谢！

【作者简介】
高军，苏州大学王健法学院06级博士生。

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