用人单位拖欠职工养老保险费用，违反的是社会保险机构与投保人（用人单位与劳动者）不平等主体之间的社会保险法律关系，而非用人单位与劳动者平等主体之间的劳动法律关系。社会保险法律关系是基于法定而产生的公法关系，而非基于当事人之间的约定而产生的私法关系。因用人单位拖欠职工养老保险费用而引发的争议属于行政争议，而非劳动争议。被拖欠养老保险费用的职工，不能以用人单位为被告提请劳动争议仲裁后直接按劳动争议提起民事诉讼，而应该向社会保险机构提起申请，由社会保险机构行使行政追缴权强制追缴。社会保险机构怠于行使职权或者不正当行使职权的，被拖欠养老保险费用的职工可以其行政不作为行为或不正当作为行为提起行政诉讼。被拖欠养老保险费用的职工，直接以用人单位为被告经劳动争议仲裁后按劳动争议直接提起民事诉讼的，人民法院不应以民事案件受理。

    【案例索引】

　　一审：（２００８）贾民一初字第１３９号

 　　二审：（２００８）徐民一终字第１１４５号

    【案  情】

　　原告：江苏宏安集团有限公司瓦庄煤矿（以下简称“瓦庄煤矿”）

　　被告：王军

　　１９９４年９月，王军进入瓦庄煤矿工作，双方建立劳动关系。２００４年１月，王军因故离岗再没有到瓦庄煤矿上班工作。２００６年１月份，瓦庄煤矿对王军作出除名决定，但该除名决定一直没有送达王军。２００７年９月１９日，王军从其养老保险本中发现瓦庄煤矿为其缴纳养老保险截止日期为２００３年１２月。２００７年１０月２９日，王军向徐州市贾汪区劳动争议仲裁委员会提请仲裁，以“瓦庄煤矿没有将其养老保险补缴至劳动合同解除之日”为由，请求：１、瓦庄煤矿为其补缴养老保险至裁决之日；２、补偿延迟履行给其造成的损失；３、由瓦庄煤矿承担仲裁费用。２００７年１２月１１日，徐州市贾汪区劳动争议仲裁委员会作出贾劳仲案字〖２００７〗第６７号仲裁裁决书，依照《江苏省劳动合同条例》第三十六条第二款、《江苏省社会保险征缴条例》第十一条第一款之规定，裁决：瓦庄煤矿应在本裁决书生效后１０日内为王军补缴２００３年１２月至２００６年８月间的养老保险金，并承担王军因补缴养老保险金所造成的损失３１６２元。仲裁费２００元，由瓦庄煤矿承担。”瓦庄煤矿不服贾劳仲案字〖２００７〗第６７号仲裁裁决，由２００８年１月４日向徐州市贾汪区人民法院提起诉讼。

    【审  判】

　　徐州市贾汪区人民法院审理认为：本案是因为企业欠缴职工社会养老保险费用而引发的争议，而根据中华人民共和国国务院令第２５９号《社会保险费征缴暂行条例》第三条、第四条、第五条、第六条、第十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、中华人民共和国劳动和社会保障部〖１９９９〗第２号令《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》第十八条、中华人民共和国劳动和社会保障部〖２００１〗第１３号令《社会保险行政争议处理办法》第三十一条规定，纳入社会保险费用征缴范围内的用人单位与劳动者为缴费单位和缴费个人，缴费单位与缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费用，并且，社会保险费用实行三项社会保险费（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费）集中、统一征收。缴费单位与缴费个人没有按时足额缴纳社会保险费用的，由社会保险费征缴机构强制征缴，并可给予未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的缴费单位加收滞纳金、进行行政罚款等行政处罚措施。因此，因企业欠缴职工基本养老保险费而引发的争议，属于因社会保险法律关系而引发的争议，违反的是社会保险法律关系方面的权利义务，而社会保险法律关系属于公法性关系而非私法性关系，用人单位不依法缴纳社会保险费用，违反的是公法义务而非私法义务，由此引发的争议应属于行政争议而非劳动争议，应该由劳动保险行政部门（社会保险经办机构）或者税务机关行使行政职权强制追缴，而不应纳入人民法院民事诉讼的受案范围。并且苏高法审委〖２００４〗４号《关于审理劳动争议案件若干问题的意见》第三条也明确规定“涉及城镇企业缴纳基本养老费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费的争议，如用人单位已经整体参加社会统筹保险的，无论劳动者起诉用人单位还是社会保险机构，人民法院均不应作为劳动争议案件受理。”本案因瓦庄煤矿拖欠王军基本养老保险费，说明瓦庄煤矿已经是纳入社会保险统筹范围内的用人单位，符合《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定范围内的缴费单位，其欠缴职工养老保险费，应当由王军向其原养老保险经办机构或者是负责征缴养老保险费的税务机关申请追缴，征缴机关不履行征缴职责，王军可以对征缴机关的行政不作为行为提起行政诉讼，由法院判令其履行强制征缴职责。因此，本案因企业欠缴职工基本养老保险费用而发生的争议不属于劳动争议，也不是平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第１３９条第１款之规定，裁定驳回瓦庄煤矿的起诉。被告王军不服一审裁定，法定期限内向徐州市中级人民法院提起上诉。２００８年４月２５日，中院驳回上诉，维持原裁定。

    【评  析】

　　因用人单位不给职工办理社会保险，或者虽然办理了社会保险却欠缴社会保险费用而引发的争议，当事人如何进行救济，人民法院应采取怎样的立案方式予以审理维护等问题，一直是司法实践中存在争议且没有定论的问题。目前理论界和司法实践中存在两种截然相反的观点和做法：

　　一种观点赞成民事救济。由劳动者针对用人单位按劳动争议经过劳动仲裁后直接提起民事诉讼。理由是：社会劳动保险关系发生的基础是劳动关系，社会保险关系附属于劳动关系。《中华人民共和国劳动法》第三条与第九章规定，劳动者有享受社会保险和福利的权利。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条第二项明确规定，“因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定而发生的争议”属于《劳动争议处理条例》的受案范围，因此，社会保险争议属于劳动争议。如果用人单位没有为劳动者办理保险，或者是虽然办理了保险，但没有按国家有关规定执行，劳动者可以按劳动争议要求用人单位承担违约责任，申请劳动仲裁和提起劳动争议民事诉讼，由仲裁机构和人民法院责令用人单位为其补办劳动保险关系、补缴劳动保险费用。

　　另一种观点赞成行政救济。由劳动者向社会保险费征缴机构申请强制征缴，征缴机构不予征缴或者是违法征缴，劳动者可以申请行政复议或者是提起行政诉讼。理由是：根据《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险费用（基本养老保险费、基本医疗保险费、基本失业保险费）实行三费统一征收，社会保险费经办机构负有法定的行政强制征缴职权，而行政职权不能放弃，否则构成失职。因此，用人单位拖欠职工社会保险费用，征缴机构应当行使行政追缴权强制追缴。由此引发的争议属于行政争议而非劳动争议。而行政争议，当事人当然应当通过行政救济途径予以解决。

　　笔者赞成第二种观点，认为因用人单位不给职工办理社会保险，或者虽然办理了社会保险却欠缴社会保险费用而引发的争议，应该由社会保险经办机构或者税务机关行使行政职权责令办理，并强制追缴社会保险费用，而不应该由职工对用人单位按劳动争议直接提起民事诉讼。理由如下：

　　社会保险法律关系不同于劳动法律关系，社会保险争议也不同于劳动争议。社会保险法律关系是指，社保机构与用人单位和劳动者之间基于法定，因缴纳社会保险费用、发放社会保险金而形成的不平等主体之间的社会保险法律关系。根据《社会保险费征缴条例》的规定，社保关系中，保险人是社保机构，投保人是用人单位和职工，受益人不仅是职工，而且包括单位。因为发生社保事故，如果单位没有办理社会保险，其就应当承担事故赔偿责任；如果办理了社会保险，则应由社保机构支付社会保险待遇费用，从而免除或者减轻了单位的赔付责任。在社保法律关系中，基于法定，用人单位应当为职工建立社会保险，并且用人单位和职工应当按时足额缴纳保险费用，否则，由劳动保障行政部门或者是社保机构责令用人单位为职工建立社会保险，并由社保机构或者税务机关强制征缴社保费用。社保法律关系发生争议，一般是通过行政途径（行政征缴和行政诉讼）救济。劳动法律关系，是指用人单位与劳动者之间基于约定，因签订、履行、变更、终止或解除劳动合同关系而形成的平等主体之间的法律关系，劳动关系发生争议一般是经过协商、仲裁、提起民事诉讼解决。社保法律关系与劳动法律关系的区别在于：一是社保法律关系基于法定而产生，劳动法律关系基于约定而产生；二是社保法律关系主体法律地位不平等，一方是具有国家行政职权的管理机关（社保机构），另一方则是处于被管理者地位的用人单位与劳动者，二者之间是行政法律关系。而劳动法律关系主体地位是平等的，一方是用人单位，另一方是劳动者，二者之间是民事法律关系；三是社保法律关系产生争议应由社保机构行使行政职权予以修复，而劳动法律关系产生争议则应由用人单位与劳动者协商修复。因此，社保法律关系不是劳动法律关系，社会保险争议也不是劳动争议。社会保险法律关系表面上看似劳动关系的附属关系，但其实社会保险法律关系是一种基于国家保障机制而产生的独立的法律关系，是一种公法关系，而非私法关系：

　　一是，社会保险经办机构或者税务机关行使行政职权责令用人单位为劳动者办理社会保险，并行使追缴权对缴费单位欠缴的社会保险费进行强制追缴是其法定的行政职责。根据《社会保险费征缴暂行条例》第五条、第六条规定，社会保险费的征收、征缴管理和监督检查工作是税务机关或社会保险经办机构的法定职责，是其行政职权范围内应当履行的法定义务。根据行政法原理，法定职责不可放弃，否则构成失职，其行政不作为行为，相对人有权提起行政诉讼，对相对人合法权益造成损害的还应当承担国家行政赔偿责任。

　　二是，缴费单位与缴费个人足额缴纳社会保险费用，是其法定义务，而非约定义务。而法定义务来源于法律的强制性规定，它是不平等主体之间基于行政权的管理而产生，当事人之间不能进行更改或放弃，否则将受到法律的制裁。约定义务，则基于平等主体之间的自由意志而产生，当事人之间可以约定变更或放弃，法律应当尊重而无权干涉。根据《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》《社会保险行政争议处理办法》相关规定的内容来看，缴费单位与缴费个人应当足额缴纳社会保险费用，否则将会受到行政处罚并被强制追缴。可见，足额缴纳社会保险费用是缴费单位与缴费个人的法定义务，它来源于国家法律的强制性规定，缴费单位与缴费个人无权约定变更或放弃，否则将受到法律的制裁。

　　三是，“保险费用”与“保险待遇”是两个性质完全不同的概念。根据劳部发〖１９９３〗２４４号《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》第三条的解释，“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。也就是说《企业劳动争议处理条例》中规定的所谓因“保险”发生的争议是指因“社会保险待遇”发生的争议，而不是指因用人单位欠缴社会保险费而发生的争议。保险费用与保险待遇是两个性质完全不同的概念。前者是投保人向保险机构应当缴纳的费用，而后者是被保险人正常参保后，发生社会保险事故时，受益人从保险机构应该得到的社会保险待遇，二者是性质完全不同两个的法律关系。并且根据《社会保险费征缴暂行条例》的相关规定，基于劳动法上的社会劳动保险是一个包含国家福利性质的强制性保险，具有强制性、互济性、非营利性的特点，缴费单位与缴费个人必须按时足额缴纳社会劳动保险费用。否则，将由社保机构强制追缴。

    四是，基本险与福利险性质也不相同。所谓基本险，根据《社会保险费征缴暂行条例》第二条的规定，包括三种：基本养老保险、基本医疗保险、基本失业保险；而根据《江苏省社会保险费征缴条例》第二条的规定，则包括五种：基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。基本险是法定险，缴费单位与缴费个人必须按时足额缴纳基本险保险费用，否则，将受到法律的制裁。所谓福利险，是指像补充养老保险、补充医疗保险、个人储蓄性养老保险等带有福利性质的保险。例如，中华人民共和国劳动和社会保障部〖２００４〗第２０号令《企业年金试行办法》对补充养老保险作了规定，其中第二条规定：“本办法所称年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。”财企〖２００３〗６１号《财政部关于企业为职工购买保险有关财务处理问题的通知》中对企业为职工购买个人储蓄性商业保险作了规定，它是一种奖励性保险待遇。财社〖２００２〗１８号《关于企业补充医疗保险有关问题的通知》规定，企业在按规定参加各项（基本）的社会保险并按时足额缴纳社会保险费后，可以自主决定是否建立补充医疗保险。从上述规定中可以看出，福利险，都是企业在完成国家规定的基本险后，基于自愿定期或不定期地为本单位职工建立的带有福利性质的保险。它最根本的特征是自愿性：企业可以自愿决定是否为职工建立福利险，职工可以自愿决定是否加入，企业在满足一定的条件时可以停止福利险的缴纳和办理，职工也可以基于自愿在满足一定的前提条件下提前退出，福利险的缴费比例、缴费办法、参加条件、给付方法、发放标准及调整措施等都可以在法律允许的范围内由企业与职工自由协商。福利险是一种约定险。因此，基本险的拖欠，国家强制机关必须追缴，其不追缴，应当由职工以行政机关行政不作为为由向人民法院提起行政诉讼；而福利险的拖欠，则应当由职工以企业违反合同约定为由向人民法院基于企业与职工制件的约定提起民事诉讼。

    五是，最高人民法院法释〖２００１〗１４号《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条第（三）项规定的“劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷，当事人不服劳动仲裁后，依法向人民法院（提起民事）起诉的，人民法院应当受理”，该条款适用的对象是法定基本险的保险待遇，如养老金、医疗费、工伤保险待遇和约定非基本险的保险费用及保险待遇；适用的前提对基本险来说，是社保事故必须已经发生，社会保险待遇已经定型，对养老金来说也就是劳动者已经退休，对工伤保险来说也就是工伤事故已经发生，对失业金来说也就是劳动者已经失业，等等。对非基本险来说，则是基于合同的约定，用人单位与劳动者之间因履行合同约定发生争议。诉讼标的是养老金、医疗费、工伤保险待遇和约定非基本险的其他社会保险费用及保险待遇，而不是应当向征缴机构缴纳的法定基本险的社会保险费用。

    综上，因企业欠缴职工社会保险费用而引发的争议，属于因社会保险权利义务的行使而发生的争议，属于公法性关系而非私法性关系。用人单位不依法为劳动者缴纳社会保险费用，违反的是公法义务而非私法义务，由此引发的争议应属于行政争议而非劳动争议，应该由劳动保险行政部门（社会保险经办机构）或者税务机关行使行政职权强制追缴，而不应纳入人民法院民事诉讼的受案范围。结合本案，瓦庄煤矿拖欠王军基本养老保险费用而引发的争议因而不属于法院民事诉讼受案范围，法院裁定驳回起诉无疑是正确的。　　

徐州市贾汪区人民法院    仇慎齐