【裁判要旨】承包方全家迁入小城镇落户的，应按照承包方意愿，保留其原来的土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。
【索引】
一审法院：江苏省铜山县人民法院（2007）铜民一初字第798号
裁判日期：2007年5月22日
二审法院：徐州市中级人民法院（2007）徐民一终字第781号
裁判日期：2007年7月7日
【案情】
上诉人（原审被告）牛建
上诉人（原审被告）李忠
上诉人（原审被告）江苏省铜山县三堡镇龙亭村石桥5组
被上诉人（原审原告）牛杰
牛杰原系江苏省铜山县三堡镇龙亭村石桥5组的村民。1997年，牛杰在该村分得4.4亩承包地，并领取了承包经营权证书。2001年，，牛杰为小孩上学方便将全家户口迁往铜山县铜山镇二堡社区居委会。牛杰遂将原承包地中的2.228亩交与村民小组。村民小组又将该地发包给村民牛建、李忠，但村民小组的土地清册未进行相应的变更登记，牛建、李忠亦未领取承包经营权证书。2006年底，牛杰的小孩上学结束后，牛杰便找村民小组要求收回原来的2.228亩承包地，双方发生纠纷。牛杰将牛建、李忠及村民小组诉至江苏省铜山县人民法院。牛建、李忠在该承包地上种植了蔬菜，并载有果树。牛建、李忠及村民小组认为该地已重新发包，不应再返还给牛杰。铜山镇二堡社区居委会出具材料证明：牛杰在铜山镇二堡社区未分得承包地，也未享受社保待遇。
【审判】
江苏省铜山县人民法院认为: 牛建的承包经营权已经登记，承包合同合法有效。村民小组将牛建的部分承包地另行发包给牛建、李忠，该发包行为无效。故对牛建要求返还承包地的诉讼请求予以支持；牛建虽要求附着物补偿，但未提供相关证据且又不同意鉴定，故本案中不予处理，可另案诉讼。遂判决如下：被告牛建、李忠于本判决生效时所种蔬菜生长期满后10日内返还原告牛杰的承包地2.228亩。
上诉人牛建、李忠、村民小组不服上述民事判决，向徐州中院提起上诉。主要理由：1997年石桥第5村民小组发包给牛杰土地，后牛杰因税费过重弃耕了土地。根据法律规定，连续弃耕2年的，发包人应终止承包合同，收回发包的基本农田。牛杰家庭户口也迁出了石桥第5村民小组，其应将承包土地交回。请求撤销原判，驳回牛杰诉讼请求。
被上诉人牛杰答辩称：牛杰为了小孩上学，委托村民小组流转一下土地，待小孩上学结束后再把土地返还。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）规定：承包人在承包期内全家迁入小城镇落户的，应当保留其承包经营权。根据《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第15条规定，发包方不能强制收回承包方承包的土地。按照《土地承包法》的规定，解除合同应提前半年提交书面申请。请求驳回上诉、维持原判。
徐州中院审理后认为：牛杰的土地承包经营权经过了登记，其亦持有合法的承包经营权证书。牛杰的户口虽迁至铜山县铜山镇（其户籍证明中的户别为“家庭户口”），但根据《土地承包法》第二十六条 “承包方全家迁入小城镇落户的，应按照承包方意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”的规定，牛杰的承包经营权应依法得到保护。根据双方提交的现有证据，也无法得出牛杰自愿交回承包土地的结论。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定：“（二）、发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方与第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。因前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持”。江苏省高级人民法院《关于执行<中华人民共和国农村土地承包法>和<最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>若干问题的意见》第三条规定：“（一）经承包方请求，确认发包方和第三人签订的承包合同无效的实体处理。1、合同被确认无效后，承包地原则上应返还给承包方。返还土地的履行期限应为地上农作物收获期届满后至下一耕种期开始前。承包地确实无法在上述期间返还的，在明确承包方享有土地承包经营权的前提下，应视具体情况给予承包方适当补偿。… 4、合同被确认无效后，第三人要求受益方补偿其在土地上的合理投入的，人民法院应予支持。第三人未以反诉方式主张的，人民法院应当释明。对补偿数额的确定，当事人难以举证的，可以参照当地同类情况合理认定”。所以，本案中，牛杰要求牛建、李忠返还承包地的诉讼请求应予支持。至于有关附着物补偿问题，因相关当事人经一审法院释明后未提出反诉，又不同意鉴定，故对其补偿问题本案中不再一并处理。牛建、李忠应在土地上已种植的蔬菜等农作物在年内按正常生长期限成熟并收割后交还土地；而对于土地上的树木等不动产的补偿问题，双方可在评估后，按照有关补偿标准在合理期限内另行通过诉讼等途径予以解决。徐州市中级人民法院终审判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】
这是一起因承包方将户口从原村民小组迁往小城镇落户后引起的土地承包经营权纠纷案件；其中又涉及“自愿”交回承包土地的认定问题。
按照一些人的习惯思维，农民户籍迁出原集体经济组织的，应将土地承包经营权交回。但我国2003年3月1日起施行的《土地承包法》对这一问题分两种情况作出了不同规定。即：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。可见，承包方全家迁入小城镇落户时，是不用交回土地承包经营权的。此外，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条亦作出了配套规定。根据该规定，即使属于承包方弃耕、撂荒情形的，承包方亦可以请求返还承包地。只是在这种情况下，对其赔偿损失的诉讼请求，法院不予支持。
法律之所以分两种情况分别作出规定，是因为设区的市的社会保障体系较为完善。而许多小城镇还没有建立起最低生活保障制度。在这种情况下，进入小城镇落户的农民一旦没有了生活来源，那么他在农村原享有的土地承包经营权仍将是其最基本的生活保障。土地承包经营权的社会保障性是我国现阶段的特殊国情所决定的。承包方全家迁入小城镇的落户的，如果允许收回其承包的土地，将会影响农民进入小城镇的积极性，不利于城镇化进程的推进。2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》也明确将土地承包经营权规定为用益物权的一种，对土地承包经营权实行了物权化保护。
当然，农户在承包期内可以“自愿”将承包地交回发包方。但“自愿”交回承包地应具备法定形式要件。《土地承包法》第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”。可见，自愿交回土地的，承包方应当提前半年以书面形式通知集体经济组织。交回承包地是件大事，采取书面形式既可以将相关当事人的意思固定下来，也可以杜绝集体经济组织负责人以“自愿交回”为借口而侵害村民的承包经营权。
总之，土地是农民最基本的生产资料，是农民最基本的生活保障的来源。我国自古就有将土地视为农民的安身立命之本的传统。稳定和完善农村土地承包关系，对维护农村的社会稳定和发展农村经济具有重要意义。法院在审理土地承包纠纷案件过程中，要贯彻《土地承包法》相关规定的精神，为建设和谐社会主义新农村作贡献。
江苏省徐州市中级人民法院民一庭 苏 团
