公众对行政机关的政策、承诺、惯例实践的信赖是政府得以施政的基础，同时，现代行政的复杂多变又必然要求赋予行政机关改变政策、承诺、惯例实践的裁量空间。当行政机关背离之前所作的政策宣示、承诺保证或者惯例实践时，公民因信赖该政策、承诺、惯例而作出的生活、时间、金钱上的安排应否得到法律的保护？又应得到多大程度的保护？是仅仅作一个不涉及实体的审查，还是给予公民一个程序上辩驳的机会，抑或是代替行政机关来决定公民实体上享有的期待利益？无疑前者不能满足公民权益的需求，后者则又冒了逾越司法权限之大不韪。倘若我们承认公民权益保障是法治社会的信条，我们同样也不能否认司法自制是民主国家的基础。当最美丽的公正遇上最丑陋的逻辑，法院该何去何从？这就是当今英国公法上极富争议的问题——实体正当期待的审查基准。
这个问题自丹宁勋爵在1969年的Schmidt案 [1]中提出“正当期待”概念以来，争论就没有停止过。是不是如同我国大部分学者至今仍认为的，英国法上没有确立实体正当期待原则，或者英国法对正当期待的实体保护仍落后于其他欧洲法国家？是不是英国法上对行政合理性问题的审查只限于我们所熟知的wednesbury审查基准？1999年的考夫兰案 [2]给出了不同的答案。作为上诉法院在确立正当期待的审查基准方面的标志性案例，同时也是作为反映英国司法审查领域许多新进展的案例，考夫兰案至少有三大贡献：一、正式确立行政法上的实体正当期待原则；二、阐明法院对正当期待的三种审查基准；三、突破了传统的wednesbury合理性审查基准，引入滥用职权基准，从而迈向更为严格对行政公平问题的司法审查。
一、案情
1971年，考夫兰小姐出了一场严重的车祸，导致全身瘫痪，无法自行排便，且常需要呼吸器协助，并患有周期性头痛。其照护原由国家医疗服务局（National Health Service NHS）下属一残障医院——纽卡特医院承担。1993年，因NHS认为该医院太过古老不符合现代医疗照护的要求，经考夫兰同意，将其与其他7位病人一起迁往专为全残人士建立的机构——Mardon House（MH）。考夫兰之所以愿意迁入，不仅是因为MH是一个专为残障人士建立的具生活住宿、医疗照护、康复保健于一体的机构，更因为医疗当局作出了她可以无限期住在MH（for as long as she chooses）的承诺。然而，此后，由于给全残人士提供完全的医疗照护（Nursing Care）给政府带来了沉重的财政负担，国家医疗政策逐渐倾向于对医疗照护的范围作缩小解释，从而将一部分医疗照护的义务转移至社会服务机构。 [3]1998年，地方医疗当局以MH的维持不符合经济效益为由，决定将其关闭，同时将考夫兰等其他全残病人迁往地方社会服务机构，但仍然愿意继续承担考夫兰的护理费用。考夫兰以医疗当局曾给予她可以无限期住在MH的承诺为由，不服该关闭决定，遂向法院提出司法审查。
一审高院女王分庭Hidden法官认为，医疗机关1993年对考夫兰所作的承诺，不仅仅是提供医疗照护，而且是提供一个永久住所（a home for life）的承诺，违背这一承诺相当于私法上的违约，除非存在重大公益需要，否则不能得到法院的支持。而在本案中，行政机关作出的关闭决定在程序上并未征得考夫兰的同意，且没有重大的公益支持其可以作出这样一个决定，因而判决撤销。
医疗当局不服，认为在本案中，其行政决定的作出是出于改善MH的需要，使其成为专为复健病人设置的康复机构，因此有重大公益理由支持，且政府已对考夫兰的承诺予以考虑，愿意继续支付其护理费用正是对先前承诺的回应，关闭决定不存在撤销事由，遂诉至上诉法院。 [4]
二、判决要旨
考夫兰案的判决由后来担任上诉法院院长的Woolf 法官主笔。
判决首先审视了法院在正当期待的审查上可能的角色。从审查的强度入手，判决认为，存在对正当期待的三种审查基准：
1．行政机关改变原政策采行新政策时，仅需就原政策或其他表达（承诺）加以考量，并对改变的正当性作慎重考虑。在这类案件中，法院适用的是wednesbury审查基准。
2．行政机关的政策、承诺改变前应征求利害关系人的意见，行政机关未与之协商的，法院得要求行政机关给予关系人听证的机会。若行政机关改变政策存在特殊理由的，法院可以审查该理由是否充分。此时，正当期待仅赋予人民程序上的保障。
3．正当期待不仅只有程序面向，同时也保障人民的实体利益。此时，法院应审查行政机关违背正当期待的决定是否已达“权力滥用”的程度。一旦如此，法院可介入行政机关作成决定的理由，并与人民的期待利益之间进行衡量，从而得出行政机关违背人民信赖的行为是否有重大公益支持且足以抵抗行政公正的要求。这就是实体正当期待原则。 [5]
判决指出，上述第一种审查基准区别于第二种和第三种，前者仅限于传统审查，其标准是合理性与行政机关是否已将背离承诺的理由作出考量。第二种审查，实质是给予公民程序性权利的保障；而第三种，法院则已经介入衡量背离承诺所侵害的利益与所要达到的公共利益之间的衡量了。 [6]但是，判决接着指出，在实务上，具体一个个案应当适用上述哪一种审查，是困难的，需要法官仔细辨别。法院应当考量的因素有：被改变的政策、承诺的性质、受影响的人数、是针对个别人的特殊承诺还是适用于一般人的政策、作出的承诺是否具有私合同的特性、以及要求行政机关信守承诺的影响程度等。 [7]
考夫兰案中，法院考虑到医疗机关的承诺对考夫兰而言的重要性（不仅仅是一个医疗照护而是一个家的承诺，这在1998年人权法下显得更为重要），受承诺影响的人数特定（对象限于考夫兰及其他6位一起搬到MH的全残人士），且医疗机关遵守这项承诺的后果仅仅只是财政上的（负担考夫兰的住宿和照护费用），因此认为，该案属于第三种正当期待。 [8]
法院解释道，对于实体正当期待究竟是适用wednesbury合理性基准，还是采取更为严格的标准，支持前者的理由，多半偏重于保全行政机关改变政策的空间，不受司法过度的限制 [9]。但是法院真正的角色并非在限制行政机关的决策空间，而是在行政机关因应改变的需求与公民正当利益的保护间取得平衡。 [10]如果定位在前者，那么行政机关的决定只要将公民的信赖利益纳入了考量，除非存在极度不合理或不合逻辑，则一般轻易地就能通过审查。从本案来看，行政机关要改变政策总是能找到合理的理由来将之正当化，如果采用wednesbury基准，那么等于仍然让行政机关作自己行为合法性与否的最终裁决者，固本案不予采取。 [11]
那么究竟应当适用一个什么样的标准才能满足法院作为利益平衡者这样一个角色呢？上诉法院最终在preston案 [12]中找到了审查行政不公平性与恣意性的权力滥用标准。在该案中，上议院提出了传统的权限逾越（越权无效）与程序非正义（自然正义）之外的第三种司法审查对象——行政的公平性，若行政机关行使公权力显失公平，或欠缺正当理由，即使其权限未逾越，仍构成权力滥用。法院认为，权力滥用标准一方面确保行政机关对政策变更的优先地位，另一方面坚持了法院作为行政公正的最终裁决者。 [13]
那么，在考夫兰案中，行政机关提出的正当化理由相较于承诺对考夫兰的重要性是否具有优先地位呢？法院开始了其衡量过程。行政机关声称关闭MH的理由是为了改善MH，将其改建成一个专门为复健病人设置的专门机构。现行将复健病人与全残病人合并在一起的护理系统，不仅不利于复健病人的康复并为他们提供更多的治疗场地和设施，而且也给MH本身带来巨大的经济负担，医疗机构在维持这样一个’prohibitively expensive white elephant’上举步维艰。鉴于改善复健部门是医疗机构的优先义务，因此主张将考夫兰等全残病人移至地方社会服务机构，但是考虑到先前的承诺，他们仍然愿意承担考夫兰的护理费用。 [14]
但是，上诉法院认为医疗机构误解了其承诺的性质。医疗机关的做法是将其对考夫兰的承诺仅仅视为是一个护理承诺，因此他们认为只要仍然提供其护理费用即可。但是法院认为，这个承诺更重要的还在于是提供考夫兰“一个永久的家（a permanent home）”的承诺（不同之处在于，还要给予考夫兰住宿及生活上的照顾）。《欧洲人权公约》第八条规定，个人家庭生活及住所受尊重。非为民主社会经济福利的需要，不受法律限制。该公约已被1998年英国人权法吸收，法院应当予以尊重。本案中，行政机关关闭MH虽然是为了节省政府开支，符合公共利益，且已将先前对考夫兰的承诺纳入考量，但因此而剥夺考夫兰的“家”，不具有优先的理由。 [15]而且，行政机关仍然需支付考夫兰的护理费用，节省的开支有限（只是节省了住宿和生活照顾的开支），且虽然将考夫兰的利益纳入考量，但却没有提出替代性的安置住所，综上，行政机关的决定不能为重大公益所支持。判决撤销关闭MH的决定。
三、考夫兰案对实体正当期待的发展
考夫兰案是英国法院在正当期待的司法审查问题上的一次系统梳理，如果说，之前法院对介入公民的实质信赖利益还处于战战兢兢、半遮半掩状态的话，那么，考夫兰案则是正式开启了法院审查实质正当期待的大门。该案对实体正当期待原则在英国公法上的确立产生了深远的影响，为此后审理类似的政策、承诺变更案件确立了三个审查基准，并引入了新的权力滥用审查基准，突破了一直以来在行政合理性问题的审查上占据主导的wednebury基准，将法院引向对行政公平的更强程度的干预。
（一）实体正当期待原则作为司法审查依据的确立
对正当期待原则的承认，意味着当行政机关因社会局势变化、公共利益的需要改变先前作出的政策、承诺、保证，或撤回、废止原行政决定或其他行为时，人民对于维持原先的状态得基于信赖利益而请求法院保护。在前现代民主国家，这几乎是不可想象的，因为对一个每天都要因应时事变化而采取灵活的政策和管制措施的政府来说，这无疑是代价巨大且束手束脚的。但是另一方面，随着公民权利保护的发展，我们也不能无视公民成为政策、承诺变更的牺牲品。英国法对这两种法益的平衡，首先取得进展的是程序性保护机制的确立。通过1969年的Schmidt案、1972年的liverpool出租车案 [16]，尤其是1983年的A.G.E. Of HongKong v. Ng Yuen Shiu案 [17]，程序正当期待发展成为一项行政法上的原则，即行政机关若有遵循一定程序作成行政决定的义务，其政策改变必须容许受影响的私人有表达意见的机会，并应将此纳入考量。若行政机关以重大公益为由，拒绝履行这一程序，则法院可以审查其公益理由是否充分。
然而，我们可以发现，在程序正当期待的保护中，事实上，衡量政策变更的公共利益与受影响的公民的私人利益，并最终做出决定的仍然是行政机关，而非法院。也就是说，程序正当期待原则建立的背后，仍然是英国法院始终坚守的对介入行政裁量领域的保守姿态。当同样一个合法的预期，法院能否直接介入行政机关的政策裁量并作出自己的判断：政策改变的公益理由大于或小于公民的私益剥夺，从而撤销原决定或驳回原告所请?这无疑将法院置于逾越司法权限的风口浪尖上。这正是实体正当期待原则在英国法上一直备受争议的原因。反对者害怕引入实体正当期待将会导致法院对行政机关行使自由裁量权的实质性审查以及承认公民对不合法的表达也存在正当期待将违背越权无效原则，而支持者却认为实体正当期待是公平的要求。 [18]英国学者在这个问题上的分歧成为许多比较法学者认为英国法对于正当期待的保护弱于德国等其它欧洲法国家的原因。
考夫兰案对这些分歧的回应是肯定的。它明确了正当期待不仅有程序面向，也有实体面向，公民的实质信赖利益受法律保护，它有力地回答了实体正当期待属不属于英国行政法的一部分这一问题。与以往偏重维护行政裁量空间不受节制的判决很大的不同在于，考夫兰案不仅明白承认实体正当保护得作为司法审查的依据，而且坚持在此类案件中，需要平衡的法益有两个——行政机关的决策裁量空间与人民的期待利益，而法院才是最终的裁决者。尤其通过滥用职权基准的引入，与传统Wednesbury审查基准的比较，考夫兰案进一步阐明了法院在决定行政公平问题上的决定性地位。
（二）Wednesbury合理性审查的突破
实体正当期待作为司法审查依据的确立，意味着当私人享有一个受法律保护的实体性期待权利时，他可以主张其期待利益大于行政机关政策的改变所追求的公共利益，而请求法院介入审查并予以判断，它性质上不同于仅仅涉及私人的一个程序上的期待性权利或要求法院给予一个听证机会，显然前者已经涉足行政事务的实体判断这一禁区。这是一个伤脑筋的问题。因为这涉及英国公法上行政权与司法权的界限。
受“议会主权”的影响，英国行政法上向来对于法院介入行政机关所作实体性决定的程度采十分审慎的态度。司法审查建立的基础是，立法决定行政授权的范围，而法院的角色仅限于执行国会的旨意，确保行政机关的行为不逾越权限（ultra vires），以及作出决定的过程符合自然公正（nature justice）。而行政行为的实质合理性，尽管认为绝对的裁量一如绝对的腐败为公民权益保障所不容，但因为涉及司法审查的界限，法院过问多有禁忌。英国法院通过判例逐步发展出一项适用于合理性审查的经典技术——wednesbury审查基准。在1948年的wednesbury [19]案中，Green勋爵认为，法院可以对行政行为进行正当性判断，当“行政决定之不合理，以达没有一个理性的机关会作出如此决定之程度”。之后，在GCHQ案 [20]中，Diplock勋爵将其内涵进一步阐释为“行政决定因蔑视逻辑法则或社会共同的道德准则，令人发指到没有任何一个有理性的人会作出如此决定的程度”。尽管Diplock的阐释仍然不过是套头逻辑，循环论证，但模糊的语言、解释的张力却赋予法院在审查行政行为之合理性上充分的自主性。一方面它营造出法院谨守执行国会立法旨意的形象，另一方面又通过个案的解释与发展不断丰富其内涵并赋予法院自我发挥的空间。
当同样涉及行政行为实质合理性判断的实体正当期待遭遇法院早已游刃有余并津津乐道的Wednesbury审查工具时，分歧就出现了。是否实体正当期待在概念上是区别于传统Wednesbury的一个独立的司法审查基准? [21]在考夫兰案之前，主流的观点是实体正当期待尽管在概念上不同，但在实质上是“Wednesbury审查基准下的一个分支” [22]，但是敏锐的法官们还是注意到了这两者之间的不同 [23]。Wednesbury的话语是，只有在行政决定纳入法定目的之外的考量，或极端不合理的情况下，法院才会介入，也就是说法院不会单单因为不同意行政机关的政策选择而介入，更不会以此代替行政机关所作的选择。 [24]但是，政策与承诺的改变一般总是事出有因，或者说总是有一定的合理性，当允许法院判断当事人对原政策的实质期待利益是否受保护时，它就必然已经介入行政机关在行为改变时所作的政策选择，而且介入的原因也不是因为极度不合理。可想而知，在涉及期待利益的案件中，假若适用Wednebury审查基准，行政机关的决定往往能够轻易的通过审查。
观点上的不一致也引起了判例法上的混乱。1994年的Richmond 案 [25]，Laws法官认为承认实体期待利益的保护将会对行政机关执行职务所需改变政策之权力构成过分的约束，这样做法院将会犯下“原则性的错误”。只要行政机关作出政策改变满足wednesbury基准，法院就不应介入。同年，在Hamble Fisheries（HF）案 [26]中，Sedly法官肯定了实体正当期待原则。他认为对期待利益的保护无益区分实体和程序，法官应衡量公益与私益从而做出裁决。本案中，HF公司信赖的是行政机关的实践，这时，法院应当审查行政机关偏离原政策所欲追求的目的，并与当事人的信赖利益相权衡。1996年，上诉法院在Unilever案 [27]中承认当事人的实体期待利益受法律保护，但同时认为实体正当期待的保护仍应从属于wednesbury审查基准。一年后，同样是上诉法院审理的Hargreaves案 [28]却得出了完全不同的结论，Hirst法官反对Sedly法官在Hamble Fisheries案中的观点，并将之斥之为“异端”，他认为，对行政机关裁量权的审查应采用Wednesbury合理性审查基准，该案中，内政部改变政策的公益目的明确——减少探视人员犯罪率，规范探亲假制度，且已将服刑人员的信赖利益纳入考量，满足wednesbury的要求，法院无需再介入。
考夫兰案在一定阶段上结束了这些纷争。上诉法院通过对以往判例的梳理和分析，提出了权力滥用标准作为审查行政行为实质合理性的一个新的审查基准，这是一个区别于wednesbury的独立的审查基准，从而回答了实体正当期待是否是wednusbury下面的一项分支的问题。在涉及实体正当期待的案件中，行政机关改变政策、承诺、实践总是存在一定的理由和考量因素，一个理性的现代政府应当深知朝令夕改的代价，因此，法院在审理这类案件中遇到了传统wednesbury审查工具所不能解决的难题。传统上法院只有在当行政机关完全忽略一个合理的期待或者存在一个显见的不公平或者违反比例时才可以介入，也就是说对此只能是一个低强度的司法审查。在考夫兰案件中，如果根据wednesbury标准，则行政机关已经阐明了关闭MH的公益理由，且在其衡量的过程中，已经对先前作出的对考夫兰的承诺纳入了考量（仍然支付护理费用），因此已经能够通过司法审查。但是，如果适用权力滥用标准，则行政机关所负的说理义务要比前者重的多，他不仅需要阐明公益理由和背离承诺时已将公民的期待利益纳入考量，而且还要阐明其衡量的过程，为什么即使关闭MH对考夫兰来说仍然是公平的？此时，法院的任务就是在两者之间取得平衡。因此，权力滥用标准事实上是一种比wednesbury合理性标准更为严格的标准，它将法院介入行政公平性的门槛从“极端不合理”降低到“不公平至滥权”，使得控权的大门被严严守住。
（三）权力滥用基准与实体正当期待司法审查的成熟
考夫兰案依强度区分了三种正当期待的审查基准：wednesbury基准、程序正义基准和权力滥用基准。尽管在实务运用中存在一定的鉴别困难，但是这三种基准的区分无疑将正当期待争论的中心引向更为细致和深入的审查技术问题。过去英国学界关于正当期待的争论总是集中于概念本身的价值正当性问题，这种讨论容易忽略法官在阐明实质正当期待适用与否背后所考虑的个案因素。考夫兰案强调法官综合考虑承诺所影响的人数、承诺的重要性、承诺、政策改变的公益目的、遵守承诺的后果等因素来确定应当适用哪一种审查基准，尤其是同样涉及实体性审查的第一种与第三种方式。Findlay案、Hargreaves案即属于第一种。在Hargreaves案中，行政机关欲改变的是影响不特定人的探视政策，服刑人员的正当期待仅为行政机关对其返家探视应根据当时的政策合理加以决定。Preston案、HTV案、Laker Airways案、Unilever案等就属于第三种，因为在这些案件中，承诺的对象仅为一个或少数人，且承诺的内容对公民来说是如此重要，而行政机关履行承诺的代价可能仅仅只是财政上的。 [29]这种个案的区分和区分标准的释明结束了实体正当期待在判例法上的摇摆，使我们对法院在实体正当期待的审查上可能的角色有了一个更加清晰的预期。
成功挑战传统司法权限边界的权力滥用基准，在考夫兰及其后的案例中也发展出一些严格的限制条件，使其能够更加充分地回应过度干预行政裁量的批评。如私人必须证明期待是正当的，且损害确实发生了，上诉法院在考夫兰案中就特别注意到考夫兰本人对于不能继续住在MH相当在意，此一事实对她精神上或健康上的打击相当严重。再如尽管主张法院作为两种法益的平衡者，但法院需结合个案中行政决定的内容、公益理由、对于公民的重要性等因素综合考量，并非期待利益恒大于政策改变的公共利益。还有如越权无效的约束，如果要求行政机关维持原政策违反了法定义务，则即使公民能够证明期待是正当的，也不能被法院支持。凡此种种，皆说明，英国法上对实体正当期待的司法审查，是一项复杂且日渐成熟的审查技术。
四、考夫兰案之后，尚未终结的问题（代结语）
在考夫兰案中，上诉法院煞费苦心，试图在尊重行政裁量空间与保障公民期待权益之间找到平衡。通过在判决中引用先例、梳理学说，力主权力滥用标准是区别于wednesbury的一个独立的标准，当公民的实质信赖一旦确立，则法院的任务是在政策改变所追求的公益与公民的期待私益之间取得平衡。然而，经典案例之所以成为经典，不仅仅在于其回答的问题，更在于等待它回答的问题。
考夫兰之后的第一个问题是，权力滥用标准能否使法院担当起平衡者的角色？Elliott认为，wednesbury基准提供了一个分权原则下适当的审查基准，该基准能够提供与权力滥用基准相同强度的保护，考夫兰案不应另辟蹊径。 [30]Craig和Schonberg则认为，尽管司法不能限制裁量是分权原则的体现，法院的职责是监督行政机关在国会授权范围内行事，但国会的授权总是不明确的，因此法院总是需要判断和决定对行政机关来说，哪一个目标更具有优先性，哪些因素应当纳入考量，特别是在涉及基本权利的案件中。 [31]
Wednesbury是一个解释空间非常广的原则，这一点使得它容纳性非常强，因此，权力滥用标准能否被纳入其中，总是会有争议，但是假若抛开“概念之见”，实质上考夫兰案只是主张一个更强强度的司法审查罢了。上诉法院认为，权力滥用标准所确立的审查强度不存在过度介入行政权之质疑。行政机关改变政策、承诺、提供财产补偿甚至采取过渡性措施、实施过渡条款等等在法院看来都是一种正常的权力行使，是一种事实，一般不会受到审查，但是当权力行使的结果已达不公正，并构成一种权力滥用时，法院当然有职责保证行政权在权限范围内行使。权力滥用不是无限度的司法审查，正如在考夫兰案中，上诉法院多次提到“替代性住所安置”，即医疗机关在衡量关闭MH与考夫兰的承诺时，只考虑到继续支付考夫兰的护理费用，却未给考夫兰提出替代性的安置住所——法院认为承诺的内容也包含这一项，也许权力滥用的界限正在于此，假如，医疗机关已经安排了过渡性措施，也许法院的审查也就到此罢休了。还有一点需要特别阐明的是，正如上文所提到的，权力滥用标准只是一种审查基准，他并非完全取代wednebury在审查行政行为合理性上的地位。在英国公法上，法院适用权力滥用标准还存在很多的前提条件，并不意味着法院可以借此无障碍地干涉行政机关的“内政”。
考夫兰案之后的第二个问题，是权力滥用标准本身的标准问题。这个审查基准被表述为当行政机关背离承诺、政策、惯例欠缺充分的公益支持是如此不公平已达权力滥用，侵害了公民的实质信赖。但它本身并没有提供判断公益是否充分的具体标准。这个质疑像极了对wednesbury的批评。什么样的不公平程度叫做权力滥用？考夫兰并没有提供一个分析的框架。在之后的案例中，尽管适用但解释的话语权仍然在主审法官手中，且在个案中标准不一。
Criag和Schonberg认为，有三种可行的方式可以用来解释权力滥用标准。第一种是采取与wednesbury一样的策略，不对其进行具体化的解释，成为法官自由发挥的工具。第二种是借鉴Cook法官对wednebury基准的表述的转换，将“如此不合理以致没有一个理性的行政机关会作出如此决定”换一种句式表述为“是不是一个理性的行政机关所作出的决定”以更强调审查强度和密度。第三种是引入欧洲法上的比例原则。鉴于比例原则是一个更为精细、更具有可操作性的原则，且在涉及基本权利的案件中发挥越来越重要的作用，因此，索性将权力滥用标准套用比例原则的内容也不妨是一个不错的选择。
考夫兰案的第三个问题，涉及正当期待的三种审查方式中，第一种与第三种之间适当的分界点在哪里。在之后的Begbie案 [32]中，Laws法官认为，考夫兰案对于第一种和第三种正当期待的解释，并不是完全密封的。这两种期待都包含了对实体利益的剥夺。“公共机构改变行动方针，尽管对申请人来说可能是不公平的，但却可能包含了一个影响不特定的或者一部分公众的利益（包括那些没有在法院面前表达的利益，比如考夫兰案中复健病人的利益）。这里，对于法官来说，也许最佳的角色莫过于仅仅站在wednesbury基准之上，而不是穿上那些他们并不合适的政策制定者的外衣。” [33]考夫兰案所指出的区分两种正当期待的考量因素，主要有两个：受期待影响的人数和引起期待的政策的性质。但是这两个标准仍然是模糊的。
受期待影响的人数是一个不确定的概念。如果说考夫兰和Begbie案所影响的人数是小范围的还能被接受，而在Ng Siu Tong v. Director of Immigration案 [34]中，法律援助委员会答复申请人只要根据一个先例就可以获得法院的聆讯而无需提出个别申请，信赖该表达的当事人超过1000人以上，法院最终还是支持了当事人的期待利益受法律保护，这就使受期待影响的人数划界划在哪成为未知因素。
引起期待的政策的性质也很难有一个原则上合理的辨析方法。尽管考夫兰本身混淆了两个词汇：政策与承诺，但是我们倾向于认为第一种正当期待的“政策”的性质是狭义上的政策，第三种正当期待的“政策”的性质是针对特定人的承诺。两者的区别在于，政策是一个普适的规则，而承诺是不涉及某一阶层、某一领域社会主体的利益而对特殊人因应其特殊情况所作的一种特殊表达；前者内在的属性是灵活性，它可以在将来被改变，不可能有一个始终不变的政策，而后者类似于一个私法上的合同，对合同的双方来说，除非经过合意变更、解除或其他法定理由，否则总是拘束的。这样看来，医疗机关对考夫兰的承诺属于承诺，而非政策，这一点是基本上可以接受的。对于政策，应当适用wednebury审查基准，因为一个涉及面较广的政策问题，背后往往存在复杂多层的价值因素，法院的介入往往一不小心就会代替行政机关坐上了决策者的位置。而在像考夫兰这样的案件中，受承诺影响利益的是一小部分人，法院能够对其所作出的任何判断的后果有一个清晰的评判和十足的把握，是不是违反分权原则看来也更边界明晰。因此，对于承诺，应当适用权力滥用的标准，只要不存在一个触犯民主国家的重大公益，就能获得法院支持。对此，Clayton认为，因为政策变更而产生的不公正很难预防，不是因为对某些私人的不公正而是触犯了行政应当连续、一贯的良好行政原则，因此将政策产生的期待排除在正当期待之外，而适用一贯性原则来解释，将会避免考夫兰所受到的触犯分权原则，采取高干涉主义审查态度的批评。因为，相反，基于承诺而产生的正当期待并没有突破宏观的宪政框架。 [35]
但是，政策与承诺的区分并非都像在考夫兰案中那么明晰。在分析其他案例的时候，困难又彰显出来。比如，在HF案中，渔业部门改变执照申请条件看起来似乎更接近于政策，那么就应该适用wednesbury审查基准，但是Sedly法官却介入了行政机关的实体政策选择。在hargreaves案中，内政部对探视假的调整，是应该被看作是服刑人员与监狱之间签订的合同呢还是更接近于内政部针对服刑人员监管的一种政策？在现在看来，这个问题还有待进一步讨论。
