北京知识产权专家王科峰律师：法律的生命在于执行
《特别规定》属于行政法规，广义上的法律包括行政法规，从该法名称上可以看出其特征和特点。特征有四：预防性，紧急性，重要性，特别适用性和优先性。从该法规条文内容来看，其特点有二：预先防范为主，加以必要的严厉惩戒；对煤矿企业规定了很多义务性法律规范，对有关政府部门规定了很多职务性法律规范。 我们知道，法律是调整和规范人们行为的一把尺子。行政法是关于国家行政权力及其运作有关行政管理方面的法律。民法是有关市场和人方面的法律。刑法是关于犯罪和刑罚方面的法律。社会法是为解决在市场化、工业化过程中产生的各种问题的法律。程序法是围绕实现权利义务和法律贯彻实施中的手续、步骤的法律。
从《特别规定》内容来看，其中包括的范围非常广泛，包括煤矿企业的财产关系，煤矿企业的劳动关系，有入股煤矿的投资股东和股权关系，以及有关煤矿安全生产监督管理的行政关系。《特别规定》对如何认定非法煤矿、非法生产事故的程序也作了规定。因此，只有诸法并用，才能实现预想的效果。以上是从《特别规定》与各法的关系角度谈有关问题的。下面以一起矿难为例，谈谈《特别规定》的实施问题。今年9月6日，山西中阳县发生一起煤矿瓦斯燃烧事故，造成井下17名矿工遇难。据调查，该矿未取得安全生产许可证，在停产整顿期间仍在生产。从这起矿难中可以看出以下一些问题：第一，体制不顺，存在3个矿主，不能做到统一管理，统一经营。第二，在安全生产管理上存在一些漏洞。第三，监管不力，执法不到位。第四，人员的技能低下，根本不懂救生、逃生知识。本案说明立法虽然很重要，但执行更重要，因为法律的生命在于执行。法律如何实施？要用物质条件和意识条件做支持，要有充足的法律能源重组这部法律。
法律系统要有依赖性的资源，其构成要素包括执法人员的数量，国家投入法律活动的物质财富，用于法律活动的人力资源和物质资源结合的状况，使资源凝聚起来的法的价值观的因素。任何一部法律都要体现出它的价值观，体现出公平、正义和秩序安全，使人们确信这部法律能带来好处，人们才乐意接受和认可这部法律。
具体到《特别规定》，从安全的角度上进行了立法。安全首先牵扯到人的生命问题和财产问题，主要强调生命的问题。从这个层面来看，应当说符合所有人的利益，因为人的生命价值是高于一切的。但是，为什么这部法律推出以后也遇到困难呢？
首先，《特别规定》制定出台后，要强调遵守问题，它的主体包括所有人、所有组织，尤其是煤矿的投资人、矿工以及煤矿安全生产监管人员、县乡政府负责人。同时，要形成良好的社会氛围，从关心、支持煤矿安全生产的角度来培育安全文化，使全社会每一个人都认识到没有安全生产，其他的工作都没有意义，必须安全先行，安全第一。第二，要讲清效能，把《特别规定》具体化、特定化。立法是一种技术，执法也是一种技术，如果没有技术，就会变成一纸空文。在当前煤矿安全事故居高不下的严峻形势下，要严格执法，尤其要加大执法力度，一方面要注意执法的技术性问题，另一方面是对执法人员的责任追究问题。
作者王科峰，北京市盈科律师事务所律师
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