2001年12月24日8时40分，原告陈某的丈夫韩某驾驶一辆红旗出租轿车在辽宁省庄河市栗子房镇附近发生交通事故，庄河市公安局交通警察大队到达事故现场时，发现韩某驾驶的红旗轿车已被撞变形，韩某夹在驾驶座位上，需立即组织抢救。交通警察在采取各种抢救手段无果的情况下，采用气焊割门方式救人，并采取了安全防范措施，准备了灭火器材。在切割过程中，轿车失火，因火势较大，准备的灭火器材无法扑灭火势。交通警察及现场群众齐心协力将韩某从车中救出送往医院，到医院后发现韩某已死亡。事后，陈某向庄河市公安局提出行政赔偿申请，请求庄河市公安局赔偿车辆损失，庄河市公安局认为救助行为合法，决定不予赔偿。陈某不服，向庄河市人民法院提起行政赔偿诉讼，其诉称：交通事故发生后，韩某当场死亡，庄河市公安局交通警察仍采用气焊方法切割该车致车全损。此外，气焊割门方式也不是救人必须采取的手段，并且被告已经预见到此种方法可能引起失火的后果，但并未采取可靠的防范措施，故被告处理事故措施不当，给原告造成的损失应予赔偿。
庄河市法院经审理认为，庄河市公安局交通警察大队接到事故报警后，即派员赶赴现场，履行处理交通事故的职责。在处理事故过程中，根据现场具体情况，采取相应措施，保护人民生命安全是合法行为，原告要求被告赔偿的请求，不符合国家赔偿法的规定，故判决维持了庄河市公安局的不予赔偿决定。陈某不服，上诉于大连市中级人民法院。
大连中院经审理认为，上诉人赔偿请求成立的前提条件是被上诉人实施的造成其财产损害的行政行为违法。本案被上诉人接到报警后赶到现场，在上诉人丈夫韩某被夹在轿车驾驶室里生死不明，采用撬杠等方法仍打不开驾驶室车门的紧急情况下，为了救人而采取气焊割门的方法，并采取了安全防范措施，虽导致轿车失火，但该行为系被上诉人履行职责的行为，其目的是为了救人，并不违法。故判决：驳回上诉，维持原判。
[评析]
本案焦点问题有二：一是按照当时还未失效的国务院《道路交通事故处理办法》第八条关于“公安机关接到报案后，应当立即派员赶赴现场，抢救伤者和财产”之规定，采取施救行为的前提条件是存在待救伤者。这意味着，警察在采取施救行为之前，必须先作出一个事实认定，即对韩某的生命状态作出判断。问题是：韩某被送到医院之前就已经死亡，甚至可能在施救之前就已死亡，那么应当如何评价警察的事实认定，是否属于认定事实不清？二是气焊割门的救助方式风险很高，而且从结果看，风险实际发生导致汽车全损，如何评价此种救助方式的合法性？笔者认为，这两个问题都属于裁量问题，前者是事实裁量，后者是行为方式裁量。
对行政裁量的司法审查是现代行政法的基本特征。英国学者韦德认为，行政自由裁量应当遵循“合理善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”的原则，即合理性原则。在我国，由于人民法院对行政行为进行的是合法性审查，而法律规范所提供的审查标准又十分有限，导致对行政自由裁量的司法审查成为行政诉讼的薄弱环节。笔者认为，不同的裁量问题应当根据具体情况适用相应的审查标准，就本案的两个问题，分别应当适用以下两个标准。
一、情理应当是事实裁量考虑的核心因素
在事实认定中，行政机关对证据证明力的评估往往存在一定的判断余地，是为事实认定裁量。比如在行政裁决案件中，如果双方证据相当，行政机关可以根据情况确认哪一方的证据更占优势。本案中，交通警察据以认定韩某尚未死亡的证据是否充分？这首先涉及到本案适用何种证明标准问题。通常来说，判断证据证明力有三种标准，分别为排除合理怀疑标准、有说服力的证明标准和优势证据标准。其中证明程度最低的是优势证据标准，只要事实存在的可能性略大于不存在的可能性就可以了。本案中交通警察认定韩某尚未死亡，如果让警察来提供证据证明，恐怕连最低的证明标准即优势证据标准也很难达到。那么，是否可以说警察认定韩某并未死亡证据不足呢？不能这样草率。因为除了通常的上述三个标准之外，还有一种更低的证明标准，如果加以量化，只有某一事实存在的可能性达到20%甚至更低就可以基于此一事实认定来作出一定的行为。这主要适用于两种情况：一是预测性事实；二是紧急情况。本案中的交通警察所需要认定的事实既属于预测性事实，也属于紧急情况。由于留给交通警察作出判断的时间非常短暂，因此不能要求警察作出的事实判断必须具有很高的可能性，更何况事实判断的内容涉及人的生命，并不要求伤者没有死亡的可能性大过50%才实施救助。从情理上或者说从一般社会道德标准考量，只要伤者有百分之十甚至百分之一的生存可能，都应实施救助。行政裁量不能无视情理，因为情理也属于行政裁量所应考虑因素的来源之一。所以，在作出涉及韩某的生死问题的判断时，只要不能百分之百地确信韩某已经死亡，那么即使其生存的可能性微乎其微，交通警察也不能认定韩某已经死亡，并放弃实施救助。否则就不仅仅是对生命的冷漠，甚至可能还构成失职。
二、程序裁量应当遵循比例原则之要求
所谓行政程序，是指行政主体的行政行为所遵循的方式、步骤、顺序及时限的总和。对于法律法规有明确规定的法定行政程序，行政主体必须严格遵守，不得进行任意选择，更不得有任何违背，但法律法规没有明确规定时，行政主体可以自由裁量。本案中，在2004年5月失效的国务院《道路交通事故处理办法》第八条仅赋予交警部门抢救伤者之职责的同时，并未规定具体的行为方式，故交通警察具有选择施救方式的裁量权。
比例原则作为行政自由裁量必须遵循的一个基本原则，主要是调整行政主体执法目的、执法手段和执法代价之间的比例关系。比例原则包括三层含义：一是适当性原则，即行政机关必须选择有助于实现执法目的的执法手段，手段相对于目的而言是适当的；二是必要性原则，又称最小侵害原则，即行政机关必须选择相对代价较小的执法手段；三是均衡性原则，即执法代价要小于执法收益。
结合本案分析，首先，交警采取的气焊割门方式符合适当性原则。行政法规明确规定交通警察在处理交通事故中负有抢救伤者的法定职责，而要救人必须打开车门才行，气焊割门方式无疑有助于抢救伤者这一目的的达成。也就是说，交通警察采取的救助措施符合适当性原则。
其次，气焊割门符合必要性原则。交通警察并非一开始就采取气焊割门这种风险较大的开门方式，而是采取撬杠等各种风险较小的开门方式，在不能奏效的情况下，不得已才采取气焊割门方式。也就是说，在当时情况下，可以达成执法目的的方式当中，气焊割门实际上已经成为相对损害较小的方式了。因为风险更小的方式无法实现执法目的。
第三，气焊割门符合均衡性原则。执法目的如果实现，则韩某的生命有可能挽回，执法代价是车辆可能会烧毁。两相比较，生命健康权优越于财产权，这是毋庸置疑的。因此，交通警察以可能扩大财产损失的方式来实施抢救生命的救助行为，应当认为符合均衡性原则。这里还值得强调一点。就本案而言，抢救伤者的执法目的并未实现，却付出了较大的财产损失代价，这一情形的出现是否会影响我们的上述判断。笔者认为，不能影响，因为均衡性原则并非从结果上判断，而应以行为之前的情形作为衡量的对象。法律只要求交警去采取施救行为，而未要求在任何情况下都要保证伤者得到成功的抢救。
综上，交警采取的救助行为符合比例原则，应当认为是合法的行政行为。至于烧毁车辆的损失应否由行政机关承担的问题，笔者认为，行政机关首先不应承担行政赔偿责任，因为行政行为违法是行政赔偿责任的构成要件之一，而本案中行政行为合法。其次，行政机关也不应承担行政补偿责任。因为按照法律的一般原理，救助行为的风险应当由受益人承担。本案中，施救行为的受益人是韩某及其家属，行政机关并非受益人。
许福庆 李 蕊
