张千帆：高校招生指标有违宪法平等原则
发布日期：2009-05-15 文章来源：互联网
中国高等教育资源的地区分布极不均衡，加上各大高校招生的标准不统一、录取名额分配不公平，导致不同地区的考生接受高等教育的机会严重不平等。首先，高等教育资源主要集中在大城市，譬如接受国家985、211项目重点资助的院校大都集中在北京、上海等直辖市或省会城市，边远地区尤其是农村则没有一所大学。集中在大城市的高校对户籍在本地的考生降低录取标准、实行特殊照顾，于是就形成了高等教育领域中普遍存在的地方保护主义现象。各大高校通行的做法是采用招生指标制度，也就是对不同地区规定了一定的录取名额。譬如北大对全国不同地区都设置了比例，而对北京市分配的名额大约占全部录取指标的15%，远高于北京地区考生占全国考生人数的比例。其实北大、清华虽然存在地方保护主义，但在全国各大重点院校中还是做得最好的。诸如复旦、南京、浙江等大学也是教育部直属的重点高校，而对本地考生的录取比例还要高得多，因而地方保护主义也严重得多。虽然北京、上海等16个省市实行“自主命题”，因而高考已经失去了统一标准，但是这并没有改变招生指标制度的实质。
分析以上问题的出发点是宪法平等原则。1982年宪法第33条规定：“公民在法律面前一律平等。”这句话是什么意思呢？它当然不只是意味着我们在“法律”上是平等的，而是指全国性的公共资源应该在全国范围内获得公平分配，不应该根据性别、种族、年龄或居住地等不相关因素而进行任意歧视。高等教育显然是一项关系个人前途的重要国家资源，因而也同样适用宪法平等原则。不过虽然听起来很简单，如何界定平等与歧视却不容易，不平等未必就意味着歧视。换言之，如果能拿得出在宪法上站得住脚的理由，为不平等提供正当依据，那么这种不平等就不是歧视；但是如果说拿不出站得住的理由，那么这种不平等恐怕就只能算歧视了。
高校招生的指标分配是否存在地域歧视，其实涉及好几个层次的问题。首先，并非所有的高等教育资源都被认定为全国性资源，因而平等原则不一定适用于所有的高校。譬如北京理工大学、北京工业大学、北京体育大学都是属于北京当地的院校，这些学校本身是由北京市建立的，每年的财政资助主要是来自于市政府。既然主要由当地人民和政府供养，这些地方院校不一定要对全国一视同仁，而可以对当地考生有所倾斜。当然，由于各地教育资源本身就不平等，北京、上海等大城市的地方高校比其它地方多得多，因而我认为地方院校不能无限制地照顾本地，也要在一定程度上符合宪法平等原则。从国家这个角度考虑，中央应该更加关注高等教育资源在各地的均衡分布，加大边远贫困地区的教育建设投入。
对于北大、清华、复旦、浙大、南大这类部属重点院校，教育资源属于全民所有，因而完全适用平等原则。我们经常听到“北大是中国的北大，不是北京人的北大”的呼声，就反映人们对全国教育资源公平分配的诉求。不过即便对于这些高校，问题也不是截然分明的，因为北大不仅是对北京市本地，而且也对西藏、新疆等少数民族地区和海南、陕西等边远地区给予特殊照顾，而这是两类不同性质的措施。对少数民族和边远地区的特殊照顾应该能找到适当理由，譬如因为西藏地区教育不很发达，有必要保证足够数量的西藏考生能够进入北大学习。这样不仅有助于保证不同地区的均衡发展，同时也有助于促进国家统一、族群团结和北大校园的族群多元化。
如果说北大对少数民族地区的特殊照顾是有正当理由的，那么对北京本地的照顾是否有理由呢？不论分数线是否统一，我们知道北京考生的录取标准要比山东、河南、四川等绝大部分省份的标准都要低。对于这种不平等标准，我们显然不能再适用西藏、新疆等少数民族地区的理由。对本地保护主义提出的一个通常理由是大城市考生的素质比较高，而分数未必能全面衡量考生素质，所以不能完全以分取人，“高分低能”也是一个相当普遍的现象。另外，虽然北大不只是北京人的北大，但是北京市对北大也有不少投入，比如说北京市有一块地就免费提供给北大。当然，这些理由未必站得住脚。北京市对北大有投入不假，但是北大对北京显然也有回报，光是“品牌效应”就难以用金钱衡量，更不用说给北京市带来的实实在在经济和就业机会。至于“素质”是一个比较成问题的词儿，缺乏普遍接受的衡量标准，因而未必能够成立。更何况北京等大城市的考生之所以“素质”比较高，正是因为他们已经拥有比其它地方优越得多的基础教育，在这种情况下再对他们降低录取标准似乎难以令人信服。如果拿不出理由的话，我们就只能认定这种地方保护主义措施构成了宪法不允许的歧视。
因此，对于少数民族和边远贫困地区的适当照顾，一般认为是没有问题的，问题在于究竟怎么做才能真正让优惠政策落到实处，究竟应该照顾谁——少数民族地区的少数民族考生、少数民族地区的汉族还是一般地区的少数民族？照顾标准应该是什么——地区、身份还是实际受教育水平？在此且不多论。对于本地考生的特殊照顾，则一般认为构成了地域歧视，问题在于如何实现平等。在原则上，同一所高校在全国各地的录取标准应该统一，少数民族和边远贫困地区适当例外。其实我们的研究生录取基本上就是这样的，它把全国大致分为A、B、C类地区，对于相对落后的C类地区考生是照顾的，对于相对发达的A类地区则反而提高了录取标准。高考完全可以借鉴这种制度。
不过虽然标准统一是一个大目标，实现这个目标的手段却不只一个，而是至少存在两套不同类型的方案。一套方案是实行分省命题之前的“全国一张卷”，通过统一考试保证统一标准。但是严格来说，标准统一和“全国一张卷”并不是完全一回事，因为标准统一只是要求同一所高校对不同地区采用统一考试标准，因而在原则上需要对各地考生采用同一张考卷，但是不同学校可以采用自己的考卷。目前的研究生考试基本上是这种方式，北大法学硕士和博士专业考试都是北大自己的卷子，清华也有清华自己的卷子，但是全国各地来考北大、清华的考生面对的是同一张卷子。当然，本科生考试人数多、工作量大，这么做很不经济，因而有人提出一些折衷方案，譬如全国部属院校举行高校联考，地方院校则可以有自己的考试。总之，这些方案都值得考虑。即便实行“全国一张卷”，过去的经验也证明并非不可行，而关于各省自主命题的许多理由其实未必都经得起推敲。
另一种方案是中国政法大学一度试行过的各地区同比例招生方案，对不同省市的考生采用大致同样的录取比例。这种做法仍然维持指标制度，因而也带有地区指标所不可避免的缺点，但是它的最大好处在于可操作性强，而且可以直接适用于现在的制度，而并不要求统一考试。不管目前全国有几张卷子，反正各大高校得保证各个地区基本同样的录取比例。其实我认为这两类方案未必总是相互排斥的，因为如果可以假定各省的考生素质大致差不多，那么考试结果应该是各省相差不大。
最后我想强调的是，在高等教育机会平等问题上，我们不能忽略中央的作用。改革开放以来，一个大趋势就是放权，中央把很多的权力都下放到地方。在高等教育领域，我觉得中央下放了某些不该放的权力，所以才造成我们的高校招生地方化。有些权利确实应该放，但是应该直接下放给高校，让高校有更多的自主权。但是该管的事情，中央、教育部还得管起来。我指的主要是录取标准的全国平等，教育部要主导形成一个统一的平等的录取标准。同时要限制高校对于本地的照顾，因为现在全国各地陷入了一种“囚徒困境”，各地都迫不得已要保护自己的考生、歧视外地考生。山东大学必须要照顾本地的考生，因为北京对山东的学生的门槛是很高的，否则别人歧视你，你再不保护自己就成傻子了，也会受到地方政府包括当地居民的强烈抗议。因此，高校是很为难的，它们即使想平等也不敢这么做。如果教育部能够下一个统一的命令，譬如各大高校对本地的照顾不能超过30%——这个目标其实是可以实现的，那么各地高校就不承担这个压力了，地方要怪只能怪教育部。所以，这件事情必须由中央来做。即使在维持目前体制的情况下，教育部也至少应逐年降低部属高校本地录取的比例。目前教育部规定的比例是50%，但是一所全国性高校中一半学生都是本地人，比例显然太高了。教育部应该有一个明确的方案，逐步将本地录取比例降低到10%以内。
