目前，我国土壤污染的形势已相当严峻，土壤污染已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。但是，迄今为止我国土壤污染还没有专门立法，防治土壤污染的法律基本上是一片空白，通过立法使得土壤污染防治工作步入规范化、法制化轨道刻不容缓。世界上许多国家和地区已经进行了土壤污染防治立法，其成功经验为我国土壤污染防治立法提供了参考和借鉴，本文通过对其他国家和地区土壤污染防治立法模式的考察和分析，对我国土壤污染防治立法提出几点参考意见。

　　立法模式是一个内涵丰富、极具伸缩性的概念。例如，在民法学中，大到是选择民商合一还是民商分立的模式，小到物权行为的确定方式，都涉及立法模式问题。土壤污染防治立法模式研究也包含了丰富的内容，主要包括下列几个层次的问题：第一，土壤污染防治立法是分散立法还是专门立法；第二，专门的土壤污染防治立法，是采用单一的土壤污染整治法模式，还是采用既包括土壤污染的预防、又包括土壤污染的整治的复合型模式；第三，土壤污染整治是采取环境主导模式还是采取利益主导模式。

　　一、专门立法已经成为世界土壤污染防治立法的潮流

　　20世纪后期，世界经济发展迅速，工业化速度过快，加之过分追求经济发展速度而忽略环境保护，许多国家和地区先后出现一系列的土壤污染事件。这类土壤污染事件遍布农村和城市，对人类生命、健康和财产造成严重损害和威胁。愈演愈烈的土壤污染事件，暴露出土壤污染防治立法的不足，从而成为推动立法的根本动力。

　　（一）东亚国家和地区

　　在工业化较早的日本，1968年的“痛痛病”事件直接导致了1970年《农业用地土壤污染防治法》的出台。但是该法仅适用于农村地区，仅限于土壤的表层，对20世纪70年代以后城市地区频繁出现的大量土壤污染事件却无能为力。1975年，大量六价铬污染土壤事件在东京地区频繁爆发，逐渐演化成严重的社会问题，进而引起全社会对“城市型”土壤污染的关注。在此背景下，2002年5月29日，日本公布了针对“城市型”土壤污染的《土壤污染对策法》，并于同年12月26日公布了《土壤污染防治法实施细则》。韩国于1995年1月5日颁布了《土壤环境保护法》，1997年至2004年间进行了多次修订，《土壤环境保护实施细则》于1999年12月29日颁布，其后也进行了多次修订。

　　我国台湾地区从上个世纪60年代开始陆续制定与公害防治相关的法律，但是长期以来着重于水、空气、废弃物等的防治工作，未能制定相关法律法规解决污染发生后的整治问题。为解决土壤污染问题，我国台湾地区“行政院”早在1991年开始研究拟订土壤污染防治法草案，同年7月将名为“土壤污染防治法”的草案送交“立法院”审议。由于土壤污染和地下水污染密不可分，且基于对整治工作一致性的考虑，经过多轮协商，最后“立法院”正式将草案定名为“土壤及地下水污染整治法”。2000年1月13日，该草案三读通过，并于2000年2月2日正式公布实施。为了配合该法的实施，2001年10月17日“环境保护署”颁布了“土壤及地下水污染整治法施行细则”，同年11月21日完成土壤污染及地下水污染的监测和管制基准。随后还制定或修订了“污染整治收费办法”、“收费种类与费率”及“基金管理委员会组织规程”与“基金收支保管及运用办法”等配套法规。[1]

　　（二）美国、加拿大

　　从1977年起，著名的“拉夫运河污染事件”引起了美国民众对土壤污染的关注，也使得美国政府开始认识到土壤污染的巨大危害。1976年之前，美国已经制定了《清洁空气法》和《联邦水污染控制法》分别对大气和水污染进行控制。1976年制定了《固体废物处置法》，全面控制固体废物污染土地和其他环境，以后进行了几次修订，成为从污染物和控制源控制土壤污染的重要法律，但其重在预防危险物污染环境和危害人体。对危险物质的泄漏，尤其是已经遗弃或者无主的危险废物倾斜场的泄漏及其治理等则未作规定。由于技术手段有限，清洁成本高以及有关环境义务、清洁标准和管理程序不确定等原因，这些受污染地区的再开发进展迟缓。面对严重的危险物质泄漏引起的土壤污染问题，1980年美国国会通过了《综合的环境反应、补偿和责任法》（也称《超级基金法》）。2001年又制定了《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》对《综合的环境反应、补偿和责任法》进行修订，给中小企业免除一定的《综合的环境反应、补偿和责任法》所规定的责任，给棕色地块的振兴提供经济援助，增强州反应计划，促进棕色地块的清除和再利用。

　　从20世纪80年代开始，加拿大环境保护委员会(CCME)对土地污染问题就非常关注。1989年，CCME启动了为期5年、投资2.5亿加元的《国家污染场地修复计划》(NCSRP)。该计划主要集中于两个方面：一方面是污染责任的分配，另一方面是污染土地的评估和修复。1998年加拿大环境与经济国家圆桌会议(NRTEE)提出了污染土地开发的战略目标，期望通过各级政府、私人组织和社区的共同合作，把加拿大的污染土地转变成经济高效、环境健康、社会繁荣的社区生活中心，并制定加拿大污染土地开发的三大战略方向和行动蓝图。[2]加拿大BC省《环境保护法》第四部分对土壤污染修复进行了专门规定，除此之外，还制定了《污染场地条例》。

　　（三）欧洲地区

　　欧盟国家在污染土地的政策法律制定方面还是较新的领域，污染土地的管理基本上没有统一模式。德国的土壤保护政策经历了长期的发展过程。早在1985年的《德国联邦政府土壤保护战略》就首次收编和评估了一切影响土壤的重要因素。1987年出台了《土壤保护行动计划》，强调将土壤保护作为今后环保政策里最重要的跨领域任务之一。在第十三个立法周期出台的《联邦土壤保护法》的最后条款于1999年3月1日起生效，《联邦土壤保护法》是德国第一部全面统一规制土壤保护的法律。《土壤保护抵押权登记条例》与《联邦土壤保护法》同时生效，该条例基于该法第二十五条，规定所有人就公共机构采取的土壤保护措施而受益的须进行补偿。1998年新修订的《联邦建筑法》也纳入了更严格的土壤保护条款。《联邦土壤保护与污染地条例》也于1999年7月17日正式产生法律效力，该条例授予公共当局以广泛的处置权、特别是在整治污染地方面的职权。这些法律法规的生效取代了早期那些与土壤保护有关的部门立法中的一般性土壤保护条款。芬兰将污染土地定义为废弃物，采用《废弃物管理法》（1994年）来控制与管理污染土地。丹麦的环境保护法律（1974年制定，1991年增补）设立了对污染土地控制的法律条文，对油污染的土地和化学物质泄漏污染进行管理。英国则主要采用全面性的土地利用规划政策体系来实施土地修复，并对污染土地的土地利用类型严格要求，修复土地必须达到“适合使用”的标准，增加“第二部分一污染的土地和废弃的矿山”，[3]对《环境保护法》进行了修正。

　　由此看来，在世界范围内，土壤污染防治立法发轫于20世纪70年代，并在20世纪末期形成立法高潮，许多国家和地区都纷纷制定或修改了土壤污染防治法律法规。尽管由于各国的法律背景有所不同，土壤污染防治立法也有所差异，但是世界上具有典型意义的国家和地区的土壤污染防治立法，都经历了从分散立法到专门立法的过程，专门立法已经成为世界土壤污染防治立法的潮流。从专门立法所采取的具体形式看，主要有专门制定法律和专门制定法律修正案等形式：专门制定法律的有日本《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》及其实施细则、韩国《土壤环境保护法》和《土壤环境保护法实施细则》、我国台湾地区“土壤及地下水污染整治法”和“土壤及地下水污染整治法施行细则”、德国《联邦土壤保护法》和《联邦土壤保护与污染地条例》等；专门制定法律修正案的有英国增加“第二部分——污染的土地和废弃的矿山”对《环境保护法》修正、美国《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》对《综合的环境反应、补偿和责任法》修正等。从专门立法规制的对象看，主要有只针对土壤污染和针对土壤污染及其他污染等形式。大部分国家和地区的土壤污染防治专门立法都是只针对土壤污染的，如日本、德国、韩国等国家，我国台湾地区的“土壤及地下水污染整治法”则出于整治工作一致性的考虑，将土壤污染和地下水污染进行一体规制。

　　二、单一的土壤污染整治法模式是专门土壤污染防治立法的主流

　　土壤污染防治立法包括两大部分内容：一是预防，即阻断土壤污染源；二是整治，即对已经污染的土壤进行修复和改良。土壤拥有相对固定的自然属性，土壤污染是累积型污染，控制土壤污染，预防固然必不可少，但是其整治的重要性远远大于大气、水等流动型污染，需要建立专门的土壤污染整治制度。专门的土壤污染防治立法是采用单一的土壤污染防治立法模式，还是采用既包括土壤污染的预防、又包括土壤污染整治的复合性模式，是土壤污染防治立法所要解决的关键问题。其他国家和地区土壤污染防治立法采取的是何种模式呢？以下选择具有代表性的国家和地区的土壤污染防治立法进行分析。

　　（一）日本

　　日本专门性的土壤污染防治立法包括《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》。《农业用地土壤污染防治法》的主要目的是防治和消除农业用地被特定有害物质污染以及合理利用已经被污染的农业用地，内容主要包括指定及变更农业用地土壤污染对策地区、制定及变更农田土壤污染对策计划、指定及变更特别地区、调查测定农业土壤污染、现场调查、农作物等种植的劝告等等。《土壤污染对策法》的立法目的旨在通过确定土壤中的特定有害物质进而实施土壤污染防治对策保护公众健康、确立相关措施防止人体健康受到污染的侵害等，主要内容包括土壤污染状况调查、划定受污染区域、消除污染措施的相关规定、变更土地形式和土地使用计划的相关规定、委派调查机构、促进法律实体等相关规定等等。显而易见，专门性的土壤污染防治立法的内容仅限于对已经污染的土壤的改良和恢复。但是，日本土壤污染防治立法并不仅仅限于这些专门立法，还有大量与土壤污染预防相关的外围立法，包括《大气污染防治法》、《Dioxine类物质特别对策法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》、《化审法》、《肥料取缔法》、《矿山保安法》等，这些外围立法通过对大气污染、Dioxine物质污染、水污染、固体废物污染、特定化学物质污染、化肥和农药污染以及矿物污染的控制，从不同方面来阻断新的土壤污染源，从而达到预防土壤污染的目标。

　　（二）韩国

　　韩国《土壤环境保护法》第一条明确规定了其目的是“通过阻止由于土壤污染造成的对公共卫生和环境的潜在威胁或损害，通过保护土地生态系统、保存土壤和净化被污染的土壤，确保国家的所有公民能够生活在卫生舒适的环境之中。”值得注意的是，该法的目的不在于阻止土壤污染，而在于阻止由于土壤污染造成的威胁或损害。也就是说，该法的目的不在于预防土壤污染，而在于应对土壤污染之后的问题。其主要内容包括制定土壤保护基本规划、确定土壤污染令人不安的程度、土壤污染程度的测量、土地征用和使用、损失补偿、土壤环境评价、土壤污染损害的严格责任、土壤污染报告、受特定土壤污染控制制约的设施的报告、土壤污染检查及其方法、净化污染土壤及其查证、指定和维护需要土壤保护应对措施的地区、土壤相关专业机构和土壤净化业务、代理执行及行政机关执法的相关规定、刑事条款等等。由此可见，韩国《土壤环境保护法》只有单一的土壤污染整治功能，内容仅限于对污染土壤的监测、调查及净化。

　　（三）我国台湾地区

　　我国台湾地区土壤污染防治立法的名称不断地在“防治”和“整治”之间变动，最终定位于“整治法”，实际上反映了立法者对该法功能定位的调整，其用意在于强调事后的污染整治，规范较为具体的污染处理程序，而将预防的功能交由相关法律法规处理。虽然该法在第二章规定了多项“防治措施”，但该部门的具体实施仍有赖于“废弃物清理法”、“水污染防治法”、“空气污染防治法”等相关法律规范的实施才可能取得相应的效果。该法第一章开宗明义地指出其立法目的：“为了预防及整治土壤及地下水污染、确保土地及地下水资源永续利用，改善生活环境，增进国民健康……”。环境主管机关对立法目的做过如下解释：“一方面期望建立土壤污染之处理机制，以顺利展开环境污染整治工作。另一方面则期望借由本法之规范，促使产生污染之人，正视环境保护污染预防与管制的重要性，积极从减轻污染与控制源头着手，以避免土地污染问题之发生。”由此可见，“立法者”主要赋予该法两个方面的任务：一是土壤污染整治与调查的程序建立；二是促使污染产生者负责土壤污染的整治。因此，“土壤和地下水污染整治法”规范的核心在于整治程序和责任体系的建立，并在其中纳入多重机制和管制措施来保障法目的的实现。[4]

　　（四）美国

　　美国联邦立法从名称看没有土壤污染防治的专门立法，主要是通过污染物和污染源控制法律以及相应的联邦和州行动计划的制定和实施，来进行土壤污染防治的法律控制。美国《综合的环境反应、补偿和责任法》最早规定了重要的“棕色地块”概念。棕色地块是一些不动产，这些不动产因为现实或潜在的有害和危险的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。该法对棕色地块的治理和开发进行了统筹规范，规定了包括土地、厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者应以追溯既往的方式承担法律上连带、严格、无限责任，还规定了“危险登记评估体系”和“国家优先名单”的运作方式，并建立了超级基金以资助“棕色地块”的管理和修复。由于超级基金对污染责任的严格规定，阻碍了企业对受污染厂址即“棕色地块”的重新建设和再利用。美国又制定了《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》，阐明了污染的责任人和非责任人的界限，限定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障。此外，美国的《固体废物处置法》、《清洁水法》、《安全饮用水法》、《有毒物质控制法》等法律也涉及土壤保护，形成了较为完备的土壤保护和污染土壤治理法规体系。[5]

　　（五）德国

　　《联邦土壤保护法》是德国全面统一规制土壤保护的法律。毫无疑问，《联邦土壤保护法》的一个关键部分就是针对污染地恢复的调查研究和恢复计划所安排的一系列条款。《联邦土壤保护与污染地条例》中所体现的启动值和行动值为确认和评估整治这样的污染地的必要性创造了基本框架。仅仅依靠《联邦土壤保护法》不能、也没有想要完全确保土壤资源的保护，很多其他方面的法律直接或间接致力于同一目的。把土壤保护和这些领域的法律更紧密地联系起来必然是一个重点任务。德国联邦立法包括了先前的州立法和判例，也包括新的政策领域，特别是关于污染地，如在保护土壤的自然功能和预防性措施方面。《联邦土壤保护法》对其他部门法中尚未涉及的有关土壤污染具有补充作用。如果关于其他问题的法律仅仅作出了一般性规定（如“保护公众利益”和“风险的预防”），那么土壤保护法必定会对这些条款的解释产生影响。现实中，这将意味着污染防治法中的土壤保护条款属于联邦污染防治法的一个组成部分，但却须用联邦土壤保护法中的条款进行充实和解释。如果关于其他问题的法律没有明确规定适用于某一具体领域，则土壤保护法全面适用于该领域。尽管德国已经认识到了须在土壤保护中更为强调预防原则，但是专门性的立法《联邦土壤保护法》和《联邦土壤保护与污染地条例》主要还是关于土壤污染整治的，在预防性的土壤保护方面，联邦环保部将未来的任务总结为观念上的策略，而且其他领域法律关于土壤保护立法的部分，间接包含了相关措施和规定中的预防性价值，从而有助于提高其他相关部门法中的土壤保护。

　　从上述国家和地区土壤污染防治立法的经验来看，土壤污染防治立法是一个系统工程，专门性的土壤污染防治立法必不可少，尽管其法律法规的名称各不相同，但是专门的土壤污染防治立法都侧重于土壤污染的整治、修复和开发利用，基本上都采取了单一的土壤污染整治法模式。当然，土壤污染预防和整治不可能绝对分开，专门性的土壤污染防治立法中包含土壤污染预防的部分内容也是正常的，但是这部分内容所占比例很小，而且往往较为原则、抽象。单凭一部专门性的土壤污染防治法无法对所有造成土壤污染的行为进行防治，必须依赖相关外围法进行综合的协同防治。专门性立法和相关外围法相结合，既各有侧重，又相互呼应，从而形成完备的土壤污染防治立法体系。

　　三、土壤污染整治的利益主导模式优于环境主导模式

　　根据前文所述，其他国家和地区土壤污染防治立法的法律法规名称各异，尽管其专门立法都侧重于土壤污染的整治、修复和开发利用，但是，法律名称是有其深意的，它反映了立法者对该法功能的定位。比如，我国台湾地区在“防治法”和“整治法”之间不断调整，最后确定为“整治法”，在于区分了“整治法”和“防治法”之间的差异：整治法是事后概念，管制时间较后，管制事项范围较具体，制度重心在于整治、紧急应变和直接管制，而防治法则是事前概念，管制时间较前，管制事项较抽象、政策面，制度重心在于监测、总量控制、事前管制和资讯系统。规范的核心在于整治。[6]韩国使用了《土壤环境保护法》的名称，其立法目的就是“保护土地生态系统、保存土壤和净化被污染的土壤”。而美国则使用了“振兴法案”，直接表明了立法的目的在于促进棕色地块的清除和再利用，给棕色地块振兴提供经济援助，增强州反应计划等，无疑，其立法重心在于污染土壤的再开发利用。

　　尽管土壤的整治、修复和再开发利用是一个整体，整治、修复的最终目的在于重新发挥土壤和土地的经济功能和生态功能，使得土壤和土地能够重新被利用，整治、修复则是已污染土壤和土地再开发利用的必经程序和步骤。但是，对于土壤污染整治，还是存在着不同的模式选择。具体说来，有两种完全不同的模式：一是环境主导模式，即污染整治完全以“环境”为考量点，倾向于完全回复受污染前的状态，与土地再利用不作联结考量，这种模式较合乎环境伦理的要求。二是利益主导模式，即将“污染整治”和“土地再利用”作为联结考量，不完全以“环境”为出发点，而是在配合社会整体发展之下，以整治和再开发利用所产生的“效益最大”作为主要的诉求。[7]

　　我国台湾地区“土壤及地下水污染整治法”采取“环境主导模式为原则、效益主导模式为个案”，以此作为主要指导原则，将污染整治与土地再利用作适当的联结。[8]一方面明确规定污染整治以恢复原土地用途为原则，另一方面也考量污染土地若配合其他土地开发时，除污染基准须专案核定外，其土地开发计划须与污染整治计划同时提出，并且各自依照相关法律审核，开发计划在污染整治厂址解除列管之后才能实施。[9]由此可见，我国台湾地区“土壤及地下水污染整治法”是以整治污染的场址为立法重心的。这虽然在台湾地区土壤和地下水污染的严峻形势下具有现实意义，但是对协调污染整治和土地开发利用的关系仍显不足。污染场址再开发在“土壤及地下水污染整治法”中未得到充分重视。“土壤及地下水污染整治法”借鉴了美国《综合的环境反应、补偿和责任法》，但是与《综合的环境反应、补偿和责任法》存在着很大的差异。美国采取了“利益主导模式”，通过棕色地块整治和土地再利用相结合，借此达到了复兴地方经济、促成地方再发展的目标，获得了明显的社会、经济和环境效益。有学者认为，“土壤及地下水污染整治法”采取“环境主导模式为原则、效益主导模式为个案”，加之该法形式化的资讯公开和民众参与机制，其“公平性”会遭到质疑，整治效益也会大打折扣。[10]荷兰环境法最初要求所有污染地块都要清洁到土壤环境质量的目标水平，这一制度灵活性相对较小，耗资巨大。对于地方政策制订者来说，更趋向于综合考虑土地清洁过程结束后地块的经济发展机遇，选择灵活性较大的修复和整治方法。例如，污染土地如用作居民住宅用地的开发，执行的标准要高于用作工业用地开发所执行的标准。这一灵活的方法可能会激励土地所有人以远见的态度，创造更多的城市重建机会，使得“棕色地块”的开发更加灵活。显然，政策上的这种改变使得人们可以选择是开发“棕色地块”还是开发“清洁地块”。[11]据此看来，选择利益主导模式，不仅符合土壤污染整治的实际需求，也是污染土壤整治的现实需要。

　　对于整治模式的选择，直接影响到整治目标的确定。与两种不同的整治模式相对应，对于整治目标，也有两种不同的观点：一是要求已污染土壤恢复到原初状态或者说是绝对无污染状态；一是达到适应土地未来的使用用途所需要的状态。对这两种观点的选择意义重大，因为其直接影响到土壤整治工作的性质、规模、措施的选取以及有关责任人的责任程度等等。前一种观点是参照土地过去的状态来确定土壤整治的目标，后一种观点则是参照土地未来的状态来确定土壤整治的目标。

　　土壤修复不能仅仅被看做是一种简单、片面、甚至宏大的目标，土壤修复不能要求已污染土壤恢复到原初状态或者说是绝对无污染状态。首先，很难甚至不可能确定所说的原初状态，而且生态系统不是一成不变的，时时都在发生变化，新的生态系统必然会替代原来的生态系统，旧的生态系统并不必然更值得给予特殊保护，因而也没有意义来实施这样的行为。其次，即使已知原初状态，恢复到原初状态在技术上也是非常困难，甚至是不可能的。而且，在某些特定情况下，土壤污染不可修复，这时应该对人类的某些行为进行限制或者禁止。最后，即使修复的技术是可行的，从经济角度看也是不可行或者难以接受的。由此可见，要求已污染土壤恢复到原初状态或者说是绝对无污染状态不具合理性，即使要求了，也可能落空。因此，土壤整治不应仅仅参考过去的状态，相反，更应该面对未来寻找合适的措施。[12]

　　四、对我国土壤污染防治立法的启示

　　前文关于其他国家和地区土壤污染防治立法模式的考察和分析，对我国土壤污染防治立法有以下启示：

　　（一）专门制定针对土壤污染的法律规制土壤污染

　　从世界范围来看，许多国家和地区都纷纷制定或修改了土壤污染防治法律法规，都经历了从分散立法到专门立法的过程。在我国现行的法律体系中，已经制定了防治大气、水、固体废物、环境噪声、海洋污染、放射性污染和保护环境的法律，但是关于土壤污染还没有专门立法，现行立法只有涉及土壤污染防治的零星分散的规定，没有专门、系统、综合的土壤污染防治立法，而且关于土壤污染防治的规定都不深入，基本上都只是确立制度的宣示性规定，缺乏相关的配套性规定来支撑制度得到切实的实施。现行立法既不能适应当前严峻的土壤污染局面，也不符合专门、综合控制土壤污染的趋势和客观要求，未能实现防治土壤污染、保护环境的目标，导致土壤污染日趋恶化，亟须进行专门的土壤污染防治立法。

　　由于我国现行防治土壤污染的法律基本上是一片空白，故从专门立法采取的形式来看，显然不具备专门制定法律修正案的条件，因而我国需要专门制定法律来规制土壤污染。虽然土壤污染和地下水污染有着很密切的关系，一体规制也有其合理性，但是我国《水污染防治法》已经将地下水防治纳入其适用范围，如果将地下水纳入专门的土壤污染防治法律，势必造成法律的竞合，如若不然，则需要对《水污染防治法》进行大规模修改，这样立法既难以操作也不符合经济便宜的原则。因此，专门的土壤污染防治立法还是单独规制土壤污染为宜。

　　（二）专门的土壤污染防治立法应采取单一的土壤污染整治法模式

　　其他国家和地区专门的土壤污染防治立法基本上都采取了单一的土壤污染整治法模式，即使专门的法律法规没有命名为“整治法’，但是其主要内容也都是关于土壤污染整治的，这是由土壤污染的特点和土壤污染预防和整治内容的差异造成的。

　　土壤污染不同于流动型的大气和水污染，它属于累积型的污染，一旦污染物质进入土壤，易于在土壤中留存，其影响具有长期性。土壤污染对人体健康的影响主要是通过食物链（农作物等）、被污染的地下水等媒介间接地表现出来。土壤污染不同于大气污染和水污染，其污染途径、主要污染物质、表现方式以及治理方案呈现多样性的特点：污染路径可能通过矿藏富积区、大气降水、地下水等自然循环途径；也可能通过污水灌溉、垃圾堆放、垃圾处理场的排污、工业有害废物的泄漏事故等人为因素造成。主要污染物质一般是一种主要有害物质和几种有害物质的混合物，表现方式多样，因而治理方案复杂、所需资金昂贵。

　　土壤污染预防与整治的内容各不相同。预防土壤污染的立法，防治对象是各种土壤污染源，主要制度都是围绕控制和减少某种污染物质的排放和泄漏来设计的，通过对大气、水等环境因素的保护来实现对土壤的保护。土壤污染整治立法的主要内容是对有可能产生土壤污染的地区进行监测和调查工作，防止和减少已污染土壤对人体和其他环境要素的损害，对其进行恢复和改良。其主要制度则是围绕如何发现污染土壤、管制污染土壤和修复污染土壤来设计的。它们之间的个性多于共性，规定在同一部法律中，既难以协调，又不符合立法系统化、科学化的要求。

　　我国进行土壤污染防治专门立法，应该采取单一的土壤污染整治法模式。土壤污染的预防可能由于废水、废气、固体废弃物或其他毒性物质的不当排放与废置所造成，每一类污染物的性质各不相同，其管理机构、管理方式也存在着很大区别，将它们融合在一部法中，无异于将现行绝大部分污染防治单行法进行合并，并对现行法没有规定或规定不足的污染源的防治进行补充。将与土壤污染防治相关的每一污染源的具体制度罗列在一起，不但会造成对现行污染防治单行法的大量重复，而且该法对现行法没有规定或规定不足的污染源的设计难免流于简陋，无法发挥应有的作用。

　　但是，鉴于我国现行立法中防治土壤污染的法律基本上是一片空白，关于土壤污染预防在相关法律法规中只有零星分散的规定，缺乏对土壤污染预防的原则性规定。在专门的土壤污染防治立法中，宜对土壤污染预防进行抽象的规定，以对土壤污染预防进行总的概括性指导。这样一方面保持了土壤污染防治的整体性，另一方面也为其他法律法规进行土壤污染防治起到指导和补充作用，为其修改完善提供方向。但是，必须注意的是，对土壤污染预防的规定应该是抽象的原则性规定，专门立法的重心仍然是土壤污染整治。

　　专门的土壤污染防治立法无法对造成土壤污染的所有行为都进行防治，必须依赖相关外围法进行综合的协同防治，因此，土壤污染的防治，不仅仅需要制定专门的《土壤污染防治法》，也需要修改完善相关法律法规，以形成科学的土壤污染防治立法体系。完善我国土壤污染防治立法，应该从三个方面着手：一是制定专门的土壤污染防治立法，这部法律着重解决土壤污染的整治问题；二是修改完善现行不适应土壤污染防治的相关法律法规；三是针对土壤污染源的实际情况，制定新的污染防治单行法。

　　（三）土壤污染整治应该采取利益主导模式

　　环境保护从来都不是单纯的观念或技术问题，土壤污染防治也不例外。从国情出发，立法宽严适中，循序渐进，既能有效地防治土壤污染，又能与促进产业发展、培养新的国民经济增长点结合起来；立法过严过急，反而伤害经济发展，不利于土壤污染防治。国外污染土地治理开发的多年实践表明，进行土地开发时，基于不同的土地利用类型选择不同的污染物清理标准是未来的发展趋势。如果采取“环境主导”模式，要求所有的污染地块完全回复受污染前的状态，缺乏灵活性，耗资巨大，我国目前中央和地方以及企业的负担能力无法达到这种要求。而且，如果土壤污染防治的费用上涨过多，可能会使相关产业不堪重负，反而不利于污染土壤的整治。因此，我国应采取务实的态度，采用“利益主导模式”，将土壤污染整治和土地再开发利用结合起来，根据土地的未来用途确定土壤整治和修复的目标，建立适合不同土地利用类型的土壤污染修复标准，在实际污染土壤整治和土地开发过程中，灵活选择土壤污染修复目标，有效地降低污染土壤的清理费用，通过土壤污染整治实现土地的再利用，也通过土地再开发为土壤污染整治注入动力。

　　注释:

　　【作者简介】梁剑琴，武汉大学法学院博士研究生、江西理工大学环境资源法研究中心讲师。

　　[1]参见许绍峰、徐世荣：《土壤污染整治对策之探讨》，载《土地问题研究季刊》2002年第1期。

　　[2]参见赵沁娜、杨凯：《发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示》，载《环境污染与防治》2006年第7期。

　　[3]前注[2]，赵沁娜等文。

　　[4]前注[1]，许绍峰等文。

　　[5]前注[1]，许绍峰等文。

　　[6]前注[1]，许绍峰等文。

　　[7]前注[1]，许绍峰等文。

　　[8]前注[1]，许绍峰等文。

　　[9]前注[1]，许绍峰等文。

　　[10]参见杨惠婷：《都市计划农业区污染场址再发展机制面之研究》，台湾成功大学都市计划研究所2006年硕士论文。

　　[11]前注[2]，赵沁娜等文。

　　[12]Jean-Pierre Boivin et Jacques Ricour, Sites et sols pollués, Groupe Moniteur, Paris, 2005.

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