提起我国现行的土壤污染防治立法，一般观念认为是空白，或认为很少、不值得认真对待。其实，我国关于土壤污染防治的立法数量庞大，只是这些立法非常分散且没有规律，因而难以引起人们的特别关注。然而，对现行立法进行系统的梳理和分析，指出其成效与缺陷，是未来专门的土壤污染防治立法的前提，因为如果未来立法不顾现行规范而径直进行，会引起各法律在功能上的不协调，甚至体系上的矛盾。因此，本文将对我国已有的土壤污染防治立法进行系统的梳理、分析和总结，并在此基础上为专门的土壤污染防治立法提供几点启示和建议。
一、我国土壤污染防治立法的历史概况
（一）1979—1986年，立法原则性保护土壤、防止土壤污染的阶段
我国最早明确在立法中提到保护土壤、防止土壤污染的法律是1979年的《环境保护法（试行）》第10条和第21条。其第10条规定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失。”第21条规定：“积极发展高效、低毒、低残留农药。推广综合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。”此后1982年《宪法》第10条原则性规定了“合理地利用土地”，1986年《土地管理法》第3条也作了类似规定。这些都是早期的法律规定，主要是原则性的宣言，没有具体的制度和规范，这可能与当时整个环境状况比较好、污染不严重的客观形势有关。
（二）1987—2004年，关于土壤污染防治的大量分散性立法阶段
《水污染防治法》（1984年颁布，1995、2000年两次修订）、《大气污染防治法》（1987年颁布，1996年修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年颁布，2004年修订）、《放射性污染防治法》（2003年颁布）等专门污染防治法的制定及修订提供了土壤污染源控制的专门法律；《危险化学品安全管理条例》（1987年颁布，2002年修订）、《农药管理条例》（1997年颁布，2001年修订）、《工业污染源监测管理办法（暂行）》（1991年颁布）、《城市生活垃圾管理办法》（1993年颁布，2007年修订）、《农药限制使用管理规定》（2002年颁布）、《废弃危险化学品污染环境防治办法》（2005年颁布）等行政法规、规章为进一步控制土壤污染源提供了依据。恰如落叶归根，不管是空气污染、水污染、垃圾或废弃物以及农业耕种所常常大面积使用的肥料及农药，都会沉降到地面，从而导致土壤污染。也就是说，其他污染都有可能是土壤污染的来源。因此，上述法律、法规、规章虽然不是专门针对土壤污染的立法，但不失为与土壤污染防治有关的规范。
（三）2005年至今，国家政策高度重视土壤污染防治立法，出现政策重视的高峰期
环保总局2005年11月发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》明确指出土壤污染防治方面的立法还是空白，要抓紧制定《土壤污染防治法》。国务院2005年12月发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发<2005>39号）在农村环境保护、健全环境法律和发展科学技术等三个部分都明确提出土壤污染防治问题。2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第6章第2节提出要“加强农村环境保护，开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染”。这些国家政策基本上确立了土壤污染防治专门立法的基调，为土壤污染防治立法营造了良好的政策氛围。
环保总局与国土资源部2004年12月发布《全国土壤现状调查及污染防治专项工作》。2005年初，中央财政专门设立了全国土壤现状调查及污染防治专项资金，2005年先期安排启动资金2000万元。2006年更是加大投入力度，安排专项资金1．3亿元。随着全国土壤污染状况调查的深入开展，有关土壤污染状况的调查报告将陆续公布，我国土壤污染的实际状况会逐渐明朗，这将为土壤污染防治立法奠定基石。
此外，值得特别指出的是，2007年5月25日，沈阳市环境保护局和沈阳市规划和国土资源局联合发布了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法（试行）》，共6章32条，包括污染场地的监督管理、污染场地的评估与认定、污染场地的治理及修复以及法律责任等具体制度。这是我国第一部专门关于污染场地治理及修复的立法，为中央专门法律的制定提供了一个可资参考的标本。而且该办法从6月1日开始实施，而《土壤污染防治法》的出台也不是一朝一夕之事，因而该办法会在《土壤污染防治法》正式颁布前有一段的执行期。通过这一段执行期，我们可以检验其效果，从而为中央立法提供启示。如果联想到此前环保总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（2004年6月1日）对企业搬迁过程中的土壤污染防治的专门规定以及《浙江省固体废物污染环境防治条例》（2006年3月29日）确立的土壤环境风险评估和被污染土壤的修复制度，我们可以发现部门政策和地方规章越来越重视土壤污染防治问题，出现土壤污染防治专门化的趋势。
二、我国现行土壤污染防治立法所涉及的具体制度
在我国现行的法律法规中关于土壤污染防治的内容非常多，且由于分散而庞杂，在此不能一一列举其内容，故就所涉及的几项主要制度进行描述。 [1]
（一）土壤污染监测、评估和报告制度。土壤污染监测、报告和评估是了解土壤质量和土壤污染状况的依据，也是进行土壤污染整治的前提。现有的法律法规涉及土壤污染监测、报告和评估的还比较多，但是很零散，没有系统性。涉及土壤监测的有：《工业污染源监测管理办法（暂行）》（1991年2月22日）规定了对可能污染土壤的工业污染源进行监测的管理办法；《水污染防治法实施细则》（2000年3月20日）第24条规定：“利用工业废水和城市污水进行灌溉的，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当组织对用于灌溉的水质及灌溉后的土壤、农产品进行定期监测，并采取相应措施，防止污染土壤、地下水和农产品”；《医疗废物化学消毒集中处理工程技术规范（试行）》（2006年2月8日）第12．9．7条和《医疗废物微波消毒集中处理工程技术规范（试行）》（2006年2月8日）第12．9．7条分别要求定期对化学消毒处理厂和微波消毒处理厂周围的土壤环境进行监测；《城市生活垃圾管理办法》（2007年4月28日）第28条第8项规定：按照要求定期进行水、气、土壤等环境影响监测，对生活垃圾处理设施的性能和环保指标进行检测、评价，向所在地建设（环境卫生）主管部门报告检测、评价结果。
涉及土壤评估和报告的有：《土地管理法》（2004年修订）第28条要求进行土地等级评定，而1998年的《土地管理法实施条例》第15条具体规定了实施土地等级评定的制度；《大气污染防治法》（2000年4月29日）第18条规定“国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据气象、地形、土壤等自然条件，可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，经国务院批准后，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区”；《农药限制使用管理规定》（2002年6月28日）第7条第4项规定“由于长残效农药在土壤积累造成农作物药害的，需提供有关技术部门出具的研究报告”；《废弃危险化学品污染环境防治办法》（2005年8月30日）第10和14条规定对危险化学品生产厂区的土壤和地下水进行检测，编制环境风险评估报告。环保总局、国土资源部、卫生部联合发布《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》（2005年9月7日）第2部分第3节第3条要求建立矿区土壤基础状况数据库；《农产品质量安全法》（2006年4月29日）第15条规定土壤中有毒有害物质状况不适宜特定农产品生产的，为禁止生产的区域。
（二）土壤污染监督和管理权限制度。按照现行的法律法规，土地管理部门、建设行政主管部门、农业部门、环保局、质量监督部门和水行政主管部门等对土壤污染都有监督管理权，如《土地管理法》、《农业法》、《固体废物污染环境防治法》、《农产品质量安全法》等法律对相关部门均有授权。然而，关于具体监督管理权限的划分却很少有规定，倒是有些地方规章和办法在这方面有较为具体的规定：《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》第2章具体规定了各职能部门在污染场地的治理及修复方面的权限；《浙江省固体废物污染环境防治条例》第16条规定“县级以上人民政府应当制定土壤污染防治规划，组织土壤污染状况调查，对污染严重且难以修复的耕地依法进行功能调整”；山西省太原市政府发布的《“1．21”苯泄漏污染事故应急处置方案》规定了污染土壤处置过程中的农业局、环保局和市容环卫局的分工合作办法。 [2]特别是《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》第12条规定环保、规划、国土资源、矿产、建设等相关部门应当建立污染场地评估与治理联合监管制度。联合监管制度或许是未来土壤污染监督管理制度的发展方向。这也是由土壤污染源的多样性和土壤立法条块分割所决定的。
（三）土壤污染的整治和修复制度。土壤污染的防治是一个动态的过程，关于这一动态过程的具体措施并没有专门的法律法规加以规定，但是有许多法律法规涉及之。涉及土壤污染整治的有：《危险化学品安全管理条例》（2002年1月26日）第52条第3款规定针对事故对土壤造成的现实危害和可能产生的危害，迅速采取封闭、隔离、洗消等措施；环保总局发布的《长江三峡水库库底固体废物清理技术规范（试行）》（2005年6月13日）第4．1条要求对长江三峡水库库底被污染的土壤进行清除或无害化处理；山西省太原市政府2006年1月22日发布的《“1．21”苯泄漏污染事故应急处置方案》提出污染土壤焚烧和土壤置换措施。
涉及土壤修复的有：《水污染防治法实施细则》（2000年3月20日）第24条规定利用工业废水和城市污水进行灌溉的，要采取相应措施，防止污染土壤、地下水和农产品；国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发<2006>52号）要求“新开垦的耕地要充分利用剥离的耕作层土壤”；国土资源部发布的《耕地占补平衡考核办法》（2006年6月8日）第8条第2款规定“经依法批准占用耕地的建设单位应当将所占用耕地的耕作层土壤剥离，用于土地开发整理项目或者其他耕地的土壤改良”；《土地管理法》（2004年）第32、35条要求政府采取措施改良土壤；国家环境保护总局、农业部、水利部、交通部、科学技术部2004年5月10日联合发布的《湖库富营养化防治技术政策》第6部分第4节第3条规定农作区的生态保护技术要改良土壤结构以增强土壤自身抗蚀能力；《中国节水技术政策大纲》（2005年4月21日）要求采取技术改善土壤结构，提高土壤的蓄水保肥能力；《浙江省固体废物污染环境防治条例》（2006年3月29日）第17条确立了污染土壤的修复制度；国务院1988年11月8日发布的《土地复垦规定》规定了土地复垦办法，国土资源部2002年12月29日发布的《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》具体规定了农业综合开发土地复垦项目的管理。
（四）土壤污染治理经费制度。很少有法律、法规明确规定土壤污染治理的经费负担问题，习惯做法是谁污染谁付费治理，但是在责任人无力承担或找不到责任人时则由政府买单。环保总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（2004年6月1日）第3条规定 [3]了“谁污染谁治理”的原则，《浙江省固体废物污染环境防治条例》第17条第3款 [4]则补充规定了污染者无力承担或污染者不明时的政府责任，其基本上是对习惯做法的正式认可，而《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》第11条对治理费用分担原则作了细化，可以作为未来立法的参考。
值得指出的是，国务院的《土地复垦规定》规定了土地复垦费用的分担与使用问题，而辽宁省《本溪市土地开发复垦力、法》（1998年3月20日）第5車还专门规定了土地开发复垦资金。尽管土地开发复垦资金范围较窄， [5]但是它为我们将来规定土壤污染整治基金提供了先期经验。
（五）土壤污染责任制度。由于没有专门的土壤污染立法，因而土壤污染的责任分散在各相关法律法规中。在中央层面的规定有：《固体废物污染环境防治法》（2004年12月29日）第58条规定了固体废物不适当处置污染环境（包括土壤）的行政法律责任；《废弃危险化学品污染环境防治办法》（2005年8月30日）第25条第1款规定了未按照规定进行土壤监测者的行政责任；《刑法》（1997年3月14日）第338条规定了违反国家规定向土地排放、倾倒或处置危险废物，造成重大环境污染事故者的刑事责任，第342条规定违反土地管理法规，造成耕地大量毁坏者的刑事责任。在地方层面的规定有：《浙江省固体废物污染环境防治条例》第52条规定了未按要求处理被污染土壤的行政法律责任；《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》第5章分3条规定了污染场地治理及修复过程中违规者的法律责任（主要是行政法律责任）。
三、对现行土壤污染防治立法效果的评估
（一）立法成效
1．土壤的各种污染源大都有专门的法律法规规定如何控制。大气和水中的有毒有害物质以及固体废物、放射性废物等是土壤污染的主要来源，而这些污染源如何控制都有专门的法律来规范，而其他农药化肥、危险化学品、城市生活垃圾等使用或处理也都有专门的规章制度进行规范。这些法律法规一起组成对土壤污染的源头预防的规范。
2．有了许多制度雏形。如前所述，从土壤状况的监测与评估到土壤污染的治理与修复以及污染土壤的法律责任等，现有的法律法规都有所涉及。虽然它们大多数只是一些制度雏形，很不完善，但是有规范总比一片空白要好，在实际的土壤污染控制中也发挥着积极的作用，而且这些制度雏形也为未来的专门立法提供了宝贵的经验。
（二）立法缺陷
1．立法形式上的缺陷
（1）分散立法。分散立法是现行土壤污染防治立法的主要特点。尽管涉及土壤污染防治的法律法规很多，但是土壤污染防治既没有专门立法，也没有在任何法律法规中作为专章加以规定。分散立法使得整个土壤污染防治立法没有体系，没有一以贯之的原则、目标和措施。因此，可以说，现行的土壤污染防治立法凌乱而没有体系。
（2）附属立法。虽然涉及土壤污染防治的法律法规很多，但是这些法律法规对土壤污染的规定都是附带性的，土壤并没有作为一个独立的环境要素而加以保护。例如：《环境保护法》将土壤污染防治作为农业环境保护的一个方面或途径；《水污染防治法》是针对工业废水和城市污水灌溉问题而提到土壤污染问题的；《农业法》和《土地管理法》是为保护耕地地力而涉及土壤污染问题；《农产品质量安全法》是为保障农产品质量安全而对土壤状况有所要求；等等。土壤污染相对其他环境要素污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点。这些特点要求必须综合、全面、有针对性地防治土壤污染，而现有的附属立法形式显然不能满足这样的要求。
（3）立法的层级较低。只有《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》等四部法律明确提到土壤污染问题，而涉及土壤污染防治的行政法规也只有《基本农田保护条例》、《水污染防治实施细则》、《农药管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等，大量的土壤污染防治立法集中在地方法规、部门规章和地方规章之中。总体上说，涉及土壤污染的法律文件数目和层级呈金字塔形状：层级越高数目越少，反之，层级越低数目越多。这种状况使得土壤污染防治制度的适用效果大打折扣，而且一些地方的有力措施也不能得到普遍适用。例如，《浙江省固体废物污染环境防治条例》所规定的土壤风险评估和修复制度、土壤环境影响评价制度以及《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》确立的联合监管制度等受其效力的限制，显然只能局限在地方适用。
2．立法内容上的缺陷
（1）重复立法较多。且不说地方立法中常见的重复中央立法和其他地方立法的现象，就是中央立法也有较多重复之处。例如：《环境保护法》（1989年）第20条、 [6]《农业法》（2002年）第58条、 [7]《土地管理法》第35条 [8]基本上是重复立法。这说明相关立法都已经意识到应当防治土壤污染，但是关于该如何具体防治土壤污染，却不清楚。当然，这也许不是这些法律的任务。然而，重复立法无论如何也是一种资源浪费。
（2）立法冲突。由于是分散立法，各专门法律法规之间通常并无沟通，而是各自根据自身需要对土壤污染作出规定，因而出现冲突在所难免。最为显见的例子是管理体制上的冲突。如前所述，按照现行的法律法规，土地管理部门、建设行政主管部门、农业部门、环保局、质量监督部门和水行政主管部门等对土壤污染都有监督管理权。这些权力的界限并不明确，从而出现各部门于已有利时相互争权，于己不利时相互推诿。
（3）原则立法过多，可操作性差。现有的土壤污染防治立法以概括立法为主，政策性宣示的意味较浓。许多条款只是概括性地规定要“防止土壤污染”、“改良土壤”，但是具体由谁、采取怎样的措施、由谁来监管、不执行会有何种后果等都是不明确的。即使有些地方立法的规定相对具体，出现了一些制度雏形，但是内容仍然空泛，也没有配套性规定来配合其贯彻落实，因而还是缺乏可操作性。例如，《浙江省固体废物污染环境防治条例》规定的土壤风险评估和修复制度。该条例只用了一个条文就规定这两项重要的制度。 [9]其中，规定“对被污染土壤应当按照国家有关规定进行清理和处置”，但事实上，国家的相关规定并不明确；规定“被污染土壤的清理和处置费用，由造成污染的单位和个人承担”，但这是远远不够的，土壤污染的修复不能仅仅由污染者承担，国外众多的立法例可以作为佐证。
（4）土壤污染防治的基本制度没有建立。如前所述，现有立法只是零零散散地涉及了土壤污染防治的许多方面，还没有涉及制度本身的建立。可以说，土壤污染区域分级、土壤污染防治规划、土壤污染防治的监督与管理、土壤污染防治的公众参与、土壤污染责任、土壤污染整治基金、土壤污染责任保险等基本制度都没有真正建立起来。也正是由于这些基本制度的缺乏，使得不少人认为我国土壤污染防治立法还是一片空白。
与空气和水这两大环境要素不同，土壤实际上是我国环保法律的“孤儿”，它并没有一个固定的“家”，即一部专门保护它的法律。我国土壤保护处于吃“百家饭”的状态，即由不同种类、不同层级、数目繁多的法律法规来规范。显然，这种吃“百家饭”的状态远远不能满足遏制我国日益严峻的土壤污染形势的需要。
四、土壤污染防治立法的几点建议
（一）要进行专门立法。鉴于我国土壤污染防治立法的缺陷以及当前土壤污染的严峻形势，为综合、全面、广泛、长期和有效地防治土壤污染，使我国的土壤状况有根本性的改观，专门制定《土壤污染防治法》已经成为学界共识，也得到了国家政策的认可。
（二）专门立法与现有的相关规定的衔接问题。现有的关于土壤污染防治的立法并不是一片空白，反而是数量庞大，《土壤污染防治法》不能不考虑这些规范而另起炉灶，这就涉及《土壤污染防治法》与相关立法的衔接问题，主要包括以下三个方面：
（1）对基本法如《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》等要遵守，不能突破。这些基本法律已经抽象、原则性地规定了土壤污染防治，《土壤污染防治法》需要将之具体化。
（2）与同位阶法律的兼容问题。《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》以及《农产品质量安全法》等与《土壤污染防治法》效力相等，《土壤污染防治法》需要与它们相协调，而不能相矛盾或冲突。
（3）与下位法的整合问题。现有的土壤污染防治立法绝大部分处于《土壤污染防治法》的位阶之下，但是《土壤污染防治法》也不能因为它们效力低下而完全忽略不计。这些大量立法给《土壤污染防治法》的起草提供了有益经验。其中，好的要吸收，不完善的要使之健全，坏的要摈弃。因此，主要的工作还在这一部分，即对现有的庞杂立法要进行鉴别，析出好坏。
（三）专门立法需要重点设立的制度。虽然污染防治法都名为防治法，但大多以预防为主、治理为辅，而《土壤污染防治法》则重在治理，因为土壤的污染源主要来自水体、大气和废物等，其预防部分是在那些有针对性的各污染防治法中规定的，而到适用土壤法时往往污染已经既成事实。因此，从整治土壤污染的角度来说，《土壤污染防治法》要着重建立以下制度：
（1）土壤污染防治的监督管理体制。《土壤污染防治法》在性质上主要还是一部行政管理法，因而监管体制的确立是立法的重点。只有确立好监督管理体制，才能避免出现环境保护中常见的多头管理、无效管理、越权管理等情形。
（2）土壤污染责任体系。土壤污染重在整治，而责任主体不明，整治也就无法进行，因而需要明确土壤污染的责任。相比其他污染防治法，《土壤污染防治法》的责任体系最为严格：首先，责任主体范围广泛。例如，美国《综合环境反应、赔偿与责任法》规定的责任主体是“潜在责任人”，包括：设施所有人或营运人；在处置有害废物时拥有或营运该处置设施的人；通过合同、协议或其他方式以他方拥有或营运的设施处置、处理有害物质或为处理、处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人；为发生或有发生释放的危险的处置、处理设施接受并运输用于处置、处理的危险物质的人。 [10]其次，在归责原则上多采严格责任，即无论行为人的主观心态为何，只要有污染事实发生就应当承担责任。再次，在追究责任上具有追溯性，即对责任的追究可以追溯至土壤法颁布之前发生的污染事实。复次，有多个责任人时责任具有连带性，即任何一个责任人都应先承担和履行责任，然后再向其他责任人追偿。最后，责任的代位性，即环境保护主管机关可以先为责任人履行责任，然后再向具体责任人追讨。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》对以上五个方面体现得最为明显，因而有学者认为《综合环境反应、赔偿与责任法》的责任规范是有史以来最严厉的责任体系。 [11]
（3）土壤污染整治基金。足够的治理资金是污染土壤整治保证。如果大气和水受到污染，切断水源后通过稀释和白净化作用就有可能使污染问题不断逆转，但是土壤一旦污染，仅仅依靠切断污染源的方法往往很难恢复，有时需要用换土、淋洗土壤等方法才能解决问题，其他治理技术可能见效较慢。因此，治理污染土壤通常成本较高，治理周期长。
[12]例如，在美国，恢复一片污染场所的平均费用高达2900—3500万美元。
[13]有鉴于此，大多数国家和地区的土壤污染防治法都规定有专门的治理基金，
[14]如美国的“超级基金”、我国台湾地区的“土壤及地下水污染整治基金”。而且这些基金的数额庞大，如美国超级基金的初始基金为16亿美元，但由于需要治理的事故和场所很多、所需费用很大，美国国会1988年在《超级基金修正与再授权法》中将超级基金增加到85亿美元。够当前我国土壤污染整治基金可以考虑由以下来源组成：政府的财政支出、征收的排污费、污染责任者的赔偿金以及社会捐资。
