上诉人（一审原告）肖某乙(又名肖某玉)，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
委托代理人肖某丙，住（略），与原告系兄弟关系。
上诉人（一审第三人）梁某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
委托代理人马乾瑞、王某，均为驻马店市法律援助中心
工作人员。
被上诉人（一审被告）驻马店市驿城区人民政府。
法定代表人郑某某，区长。
委托代理人王某祥，河南尚成律师事务所律师。
委托代理人宋某某，驿城区国土资源局工作人员。
上诉人肖某乙、梁某某因土地行政确认一案，不服驻马店市驿城区人民法院（2010）驿行初字第X号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2010年7月13日公开开庭审理了本案。上诉人肖某乙及委托代理人肖某丙、上诉人梁某某及委托代理人马乾瑞、王某、被上诉人驿城区人民政府委托代理人王某祥、宋某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年12月14日，驻马店市驿城区人民政府作出驿政土[2009]X号《土地权属案件行政决定书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国家土管局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条之规定，决定：1、对双方争议的宅基地在新的村庄建设编制前维持使用现状，任何一方不得擅自改变争议部位的界限。待新规划制定后，按新规划实施；2、对肖某乙所持有的集体土地建设用地使用权证的合法性问题另案处理。
一审法院判决查明，肖某乙和梁某某均系驿城区顺河办事处李庄村X村民，两家住宅东西为邻，肖某居东梁某居西。双方现使用的宅基地均为上世纪六十年代所在村X排使用至今。双方相邻部位现状为：梁某的主房东山墙与肖某的西院墙之间有约1.08米空道(部分地方较窄)，该道系两家争议之处，纠纷产生后该争议地一直闲置。两家的宅基边界纠纷自2001年开始产生，梁某认为其宅基地东西宽应为20米，不足部分被肖某占去，要求政府确认其20米宽宅基地使用权，主要理由是顺河土管所出具他家为20米宽的证明。而肖某认为其宅基地已使用多年，不存在占用梁某宅基地的事实，且有政府颁发的土地使用权证。双方的纠纷历经村委、乡干部、土管等部门处理，未能彻底解决。2001年顺河乡人民政府还曾对肖某两家的边界纠纷作出过书面的处理决定[即(2001)X号文]，2004年，该决定被驿城区人民政府复议时以事实不清等为由予以撤销。
2008年8月，在驿城区开展大接访活动时，梁某某向接访的区领导反映其邻居肖某乙非法侵占其宅基地，经办事处土管所、区法制办、区国土局三家处理，但三家意见不一，上访要求按区法制办处理意见归还其宅基地。梁某某的上访情况经区委领导签批转交给驿城区国土资源局等部门办理。区国土局经过调查，并组织有关人员在肖某乙和梁某某在场的情况下对两家争议的宅基地进行了现场勘测。认定梁某宅基南北26米、东西宽18.6米，面积为483.6平方米，肖某乙宅基南北长26米，东西宽16.5米，面积为429平方米。这里均不含争议的空地。2009年驿城区人民政府作出了驿政土[2009]X号《土地权属案件行政决定书》。肖某乙接到该处理决定后不服，向人民法院提起行政诉讼。
另查明，顺河乡X村小梁某现状规划图(即八五规划图)显示，梁某某当时标注的东西宽为18米，而肖某乙和肖某丙两家东西宽为34米。该图加盖的印章为确山县X村建设领导小组办公室。还查明，驿城区政府为深入贯彻落实省、市X镇规划编制，推动全区X村建设工作的开展，出台了驿政[2009]X号文即《关于村庄居民点及新型农村社区规划建设的意见》等文件，要求在2010年12月底完成区X镇体系规划和村庄布局规划所确定的中心村的规划编制工作。
一审法院认为，被告驻马店市驿城区人民政府作为本行政区域内的土地权属争议处理部门，依照《中华人民共和国土地管理法》等规定，有职权对肖、梁某家发生的宅基地使用权纠纷问题作出处理决定。被告在对本案的处理过程中，先后对有关人员进行了调查并组织人员进行了现场勘查，收集了相关证据，认定目前对双方争议部位土地使用权界址的确认尚缺有效的证明材料，考虑双方宅基地来源和长期使用的事实，该争议地对双方现实的生产和生活并不构成实质性影响，且双方现使用宅基范围的土地面积都已超过国家规定标准，加之全区正在进行新农村X村庄定点规划编制等因素，决定对双方争议的宅基地在新的村庄建设规划编制前维持使用现状，任何一方不得擅自改变争议部位的界限，待新规划制定后，按新规划实施，对肖某乙所持有的集体土地建设用地使用权证的合法性问题另案处理。被告的上述处理决定行为，认定事实清楚，处理程序合法，决定结果并无不当，既不规避国家法律，也未侵犯当事人的合法权益，该具体行政行为具有合法性，人民法院应予支持。原告方诉的被告处理决定事买不清、证据不足的主张，因缺乏相关的证据予以证明该主张，本院不予采信。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告肖某乙请求撤销被告驿城区人民政府驿政土[2009]X号行政决定书的诉讼请求。
肖某乙不服一审判决上诉称，一审法院没有认定的事实有，我的17米只有从85规划中可以找到，从现状图看出，我不但没有占够，而且还少，事实上梁某着1.08米，一审认定梁某状18.6米,不符合事实。对区政府非法撤销顺河乡政府（2001）X号文件没有查清。土管所给梁某具其宅基地20米宽的非法证明对肖某造成的侵害事实没有认定。区政府和一审法院没有认定村组X规划的合法性和执行的普遍性。土管法没有规定土地使用证，由梁某某签字才生效。区政府借口界址不清，不愿作出边界认定错误。区政府歪曲适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第四十五条。区政府没有有效证据证明梁某某宅基就是20米或18.6米。请求1、撤销一审判决；2、撤销驿政土（2009）X号文；3、依法判决维持驿城区（2003）第x号集体土地使用证；3、依法判决梁某某从多占宅基地中退还肖某乙宅基地50公分；5、依法判决顺河国土所补偿因违法在2001年为梁某某出具20米宽宅基地证明，八年来给肖某乙造成的损害，赔偿2.26万元;依法判决区政府赔偿因侵犯肖某乙17米土地使用权而造成的损失2万元.
上诉人梁某某上诉称，从我西屋后墙或坑东边往东量20米是我和肖某乙界点，从东应从肖某乙的东邻李俊成使用证18.8米减50公分滴水，从李的东墙往西量18.3公分就是李、肖某家界点。而在23米外找，土管局王某长讲根本未以此界点签字，只是在场人员，个别人偷添上我同意此点，土管局调查报告记载我不同意此点。根据西邻、组、村和土管所证明我20米宽。请求1、撤销驿城区人民政府于2009年12月14日作出的驿政土[2009]X号土地权属案件行政决定书；2、撤销一审法院判决，判决驿城区人民政府作出确权的具体行政行为；3、本案的诉讼费由被上诉人负担；5、赔偿精神和占用等损失2万元。
被上诉人驿城区人民政府庭审上辩称，区政府处理决定尊重历史、尊重现状，事实清楚，证据充分，程序合法。请求维持原判。
二审经审理查明，上诉人肖某乙与梁某某两家的宅基地均是上世纪六十年代集体安排使用至今。现两家外墙之间有约1.08米的空道。两家宅基边界纠纷从2001年开始，同年顺河乡人民政府曾就两家土地纠纷作出（2001）X号文，2004年该决定被驿城区人民政府复议撤销。2008年8月，驿城区政府在开展大接访活动中，梁某某反映其邻居肖某乙非法侵占其宅基，经驿城区国土部门调查，2009年12月14日驿城区人民政府作出了驿政土[2009]X号《土地权属案件行政决定书》。肖某乙曾向驻马店市人民政府提出行政复议，同年12月30日，驻马店市人民政府法制办通知肖某乙，认为此案不属于复议范围，不予受理。肖某乙对驿城区人民政府作出的驿政土（2009）X号文不服，向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，驿城区人民政府作出的驿政土[2009]X号《土地权属案件行政决定书》，该处理决定适用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条“1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权”的规定，虽然该处理决定结果是维持现状，但该处理决定仍是一个对土地权属的确认。按照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得到土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，以及最高人民法院法释[2003]X号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，由于此案属于土地使用权的确认，按以上法律和解释的明确规定，肖某乙对驿城区人民政府作出的驿政土[2007]X号《土地权属案件行政决定书》不服，应当先向上一级人民政府申请行政复议，经复议后，对复议决定不服的才可以向人民法院提起行政诉讼。而肖某乙虽然向驻马店市人民政府申请过复议，在驻马店市人民政府法制办通知不予受理的情况下，肖某乙针对驿城区人民政府作出的驿政土（2009）X号文不服，直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律的规定。一审法院予以受理并作出实体判决属程序错误，本院应予改判。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销驿城区人民法院（2010）驿行初字第X号行
政判决；
二、驳回上诉人肖某乙的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长刘战
审判员于发安
审判员王某
二0一0年七月二十三日
书记员李静
