上诉人（原审原告）刘某某。

被上诉人（原审被告）新沂市人民政府。

上诉人刘某某因诉新沂市人民政府履行宅基地登记发证法定职责一案，不服新沂市人民法院（2009）新行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年10月21日受理后，依法组成合议庭，于2009年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人刘某某及其委托代理人张黄某，被上诉人新沂市人民政府的委托代理人马云波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，原告刘某某于2008年8月1日向新沂市国土资源局信访，反映唐店国土所在2000年的土地调查时因粗心将原告宅基地东西宽少量1米，由此引发原告与东邻之间的土地权属纠纷，为此请求确权发证，并提交一份书面申请。新沂市国土资源局于2008年8月20日对原告的信访作出新国土资信处（2008）第X号《国土资源信访事项处理意见书》，告知原告确权登记应提交的材料，并于8月22日向原告送达。由于不能按照答复意见提交相关材料，之后，原告并未正式提出土地登记申请，而是多次到新沂市人民政府、新沂市信访局、新沂市国土资源局就同一问题进行信访。2009年3月18日，原告向新沂市人民政府邮寄申请一份，请求事项为：1、依法确定2000年宅基地档案和使用证；2、依法追查2000年档案，谁当家作主把刘某某住房丈量在外边1米无户、空缺查清；3、赔偿因此所造成的一切经济损失和精神抚慰金；4、一切费用均由被诉方承担。鉴于此前新沂市国土资源局已就原告刘某某的信访作出答复，新沂市人民政府对原告的重复信访行为未予处理。原审另查明，原告刘某某所反映的宅基地位于唐店镇X村，未办理土地使用证。1994年4月1日，新沂市人民政府为之上的80平方米的房屋发放了《村镇房屋所有权证》。

原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”新沂市人民政府作为县级人民政府，具有对辖区内宅基地登记发证的法定职责。但根据《土地登记规则》第六条、第十八条规定，土地登记系依申请而为的行政行为，申请者应向当地土地管理部门提出土地申请，并填写制式的土地登记申请书。土地部门受理土地登记申请后，对经审核符合要求的申请，报市政府批准，予以登记发证。本案原告因土地登记向新沂市国土资源局提出申请符合上述规定。新沂市国土资源局作为新沂市人民政府的职能部门，接到原告以信访方式提出的申请后，依法告知了原告应按照《土地登记规则》的规定提交相关登记材料，已经正确履行了法定职责。原告在未提交土地登记所需材料的情况下，认为新沂市人民政府应依职权主动为其宅基地登记发证，属于法律理解错误。虽然土地登记发证是依法对土地权属的确认，但是，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地登记与土地确权属于两种不同类型的行政行为。权属清楚且无争议是进行土地登记的前提。如申请登记的土地存在权属争议，应按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记；如土地部门在受理后发现申请登记的土地存在权属争议，也应暂缓登记。本案原告自述其与东邻就申请登记的土地存在权属争议，在权属争议未得到解决的情况下，依据上述规定，被告不得迳行登记发证。因此，原告反映的宅基地使用权未能及时登记发证，不是被告及其职能部门故意为难原告造成，而是存在法律、法规等明确规定。本案原告多年信访，争议一直未得到有效解决，有原告自身原因，如申请事项含糊不清，请求不明确，也有土地部门的原因，对于欠缺相关专业知识的原告，未根据实际争议为其指出解决途径。根据原告的自述，信访涉及的主要是土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，原告应提交规定格式的确权申请书，向乡级或县级人民政府申请土地确权；待确权决定生效后，原告方可申请登记发证。关于原告提到的土地调查一事，由于土地调查只是土地部门根据需要对实际用地情况所进行摸底调查，若存在失误，造成调查登记的土地与实际使用的土地不一致，不影响土地使用权人权利的行使。综上，原告刘某某要求被告新沂市人民政府履行宅基地登记发证的理由不能成立。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告刘某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘某某负担。

上诉人刘某某上诉称，1、上诉人刘某某多次依法申请对争议土地进行确权，包括新沂市X镇政府、新沂市人民政府在内的相关机构及职能部门均不与处理，并一致建议上诉人刘某某到法院进行诉讼。原审法院在判决书中也认为新沂市人民政府作为县级人民政府具有对辖区内宅基地登记发证的法定职责，因此上诉人刘某某主张被上诉人新沂市人民政府履行登记发证职责是符合法律规定的。2、上诉人刘某某在向各级部门反映情况时已经提供了土地登记所需的相关材料，被上诉人新沂市人民政府没有向其职能部门调查落实，仅仅以新沂市国土资源局信访事项处理意见书的形式对抗上诉人，显然存在官僚作风。3、原审法院既然认为土地登记和土地确权属于两种不同类型的行政行为，那么在审理过程中应该向上诉人进行释明，对诉讼请求进行变更、以便查明案件事实，充分维护当事人的合法权益。但是原审法院没有对上诉人进行释明导致上诉人无法实现诉讼目的，原审法院存在明显不当。综上所述，上诉人认为，已经多次向相关机构提供了土地确权或者土地登记材料，被上诉人新沂市人民政府没有依法履行法定职责，原审法院驳回上诉人的诉讼请求理由不充分，不利于维护上诉人的合法权益，请求贵院支持上诉人的上诉请求。

被上诉人新沂市人民政府坚持一审的答辩观点。

原审被告新沂市人民政府向一审法院提交的证据材料有：1、信访登记表、申请书及刘某某身份证复印件一份，证明原告于2008年7月31日来新沂市国土资源局信访及信访请求。2、新国土资信处（2008）第X号《国土资源信访事项处理意见书》及送达回证一份，证明被告新沂市国土资源局于2008年8月22日已向刘某某作出书面答复。

原审原告刘某某向一审法院提交的证据材料有：1、2009年3月18日国内特快专递邮件收件联一份，证明原告于同日向新沂市人民政府邮寄申请书一份；2、申请书副本一份，证明原告邮寄的申请书的具体内容。3、《村镇房屋所有权证》一份，证明涉案土地上所建房屋已由新沂市人民政府发证确认。4、2008年8月22日，唐店镇X村民委员会出具的证明一份，内容为“兹有我村X村民刘某某，男，全家四口人，现有草危房8间”。5、2008年4月28日，唐店镇X村民委员会出具的证明一份，内容为“兹有我村X村民刘某某，男，全家四口人，现有祖传宅基地一处，具体面积不详”。证据材料4—5，证明原告对涉案土地享有使用权，并在信访时多次向有关机关出示。6、2008年11月20日，唐店镇国土资源局出具证明一份，内容为“双城村X组刘某亮宅基地在2001年底登记表上的面积为178.5平方米”，证明土地调查登记表上的面积与实际使用面积有误差。

上述证据均已随案卷移送至本院。

二审中，上诉人刘某某对一审查明的“原告刘某某于2008年8月1日向新沂市国土资源局信访，反映唐店国土所在2000年的土地调查时因粗心将原告宅基地东西宽少量1米，由此引发原告与东邻之间的土地权属纠纷，为此请求确权发证，并提交一份书面申请”的事实提出异议。其认为是二次向新沂市国土资源局提出申请。本院庭审调查，新沂市国土资源局承认仅一次收到刘某某反映其宅基地问题的信访材料，本院认为，该异议的存在，并不影响以上事实的认定。原审法院对本案的事实认定正确，本院予以确认。

庭审辩论中，本案的各方当事人围绕本案争议的焦点即：新沂市国土资源局对刘某某宅基地未予确权、未予颁发土地使用证是否符合法律规定等问题进行了法庭辩论。

上诉人刘某某认为，一、本案被上诉人行政不作为存在，上诉人要求履行法定职责应当予以支持。2008年8月1日上诉人向新沂市国土资源局提交书面申请，请求确权发证。2009年3月18日向被上诉人邮寄申请一份。被上诉人应当依照土地法第16条第二款的规定对使用权争议进行处理。而其没有进行处理。被上诉人应当依据《土地登记规则》、《土地管理法》的规定进行登记发证，而其未进行登记发证，存在明显的行政不作为。二、一审判决认定事实错误。认定原告在未提交土地登记所需材料、被告已经履行了法定职责是错误的。《土地登记规则》第10条规定，申请人应当提供（1）土地登记申请书；（2）单位法定代表人证明，个人身份证明或户籍证明；（3）土地相对性来源证明；（4）地上附着物权属证明。综观本案，该四项是否缺少，即使是有空缺，被告也应当告知其补齐，被告只是一个告知，且告知的什么内容也不能证明，就认定其履行了法定职责显然是错误的，履行了哪一个法定职责，既没有确权，也没有登记，更没有发证。再说，原告已经走上诉讼之路，之前又进行了长时间的信仿，合理要求其提供相应材料是进行登记发证，达到其目的，原告是不可能不提供的。三、一审判决适用法律错误，一审判决书多次适用土地管理法第13条，认为要根据该条进行土地权属处理，提交申请书（确权），而该13条规定：“依法登记的土地的使用权和所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”一审判决认为一方面原告没有提交申请登记材料，一方面又认为土地登记与土地确权是两种不同类型的行政作为，应当先行进行确权。根据《土地管理法》第11条第2款，《土地登记规则》第6条规定登记造册、确认使用权、核发证书是一体的，登记发证当然包括处理权属（使用权）争议。四、一审判决存在程序违法，即使如一审判决所述，本案要先行确权诉讼，则法院在审理过程中应当进行释明，即运用释明权，在其未告知的情况下进行判决，显然违法。请求法院支持上诉人的请求。

被上诉人新沂市人民政府认为，我们已经履行了法律职责，一审判决正确，请求维持原判。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”被上诉人新沂市人民政府作为县级人民政府，具有对辖区内宅基地登记发证的法定职责。土地登记发证是依法对土地权属的确认，但是，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地登记与土地确权属于两种不同类型的行政行为。权属清楚且无争议是进行土地登记的前提。如申请登记的土地存在权属争议，应按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记；如土地部门在受理后发现申请登记的土地存在权属争议，也应暂缓登记。本案上诉人刘某某自述其与东邻就申请登记的土地存在权属争议，在权属争议未得到解决的情况下，依据上述规定，被上诉人不得进行登记发证。同时，根据《土地登记规则》第六条、第十八条规定，土地登记系依申请而为的行政行为，申请者应向当地土地管理部门提出土地登记申请，并填写制式的土地登记申请书。土地部门受理土地登记申请后，对经审核符合要求的申请，报市政府批准，予以登记发证。新沂市国土资源局作为新沂市人民政府的职能部门，接到上诉人以信访方式提出的申请后，依法告知了其应按照《土地登记规则》的规定提交相关登记申请材料，已经正确履行了法定职责。上诉人在未提交土地登记所需材料的情况下，要求新沂市人民政府主动为其宅基地登记发证，属于法律理解错误。另外，根据庭审查明事实及上诉人陈述，上诉人目前要求颁发土地使用证的宅基地确实存在争议。因此，上诉人应根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，首先应提交确权申请书，向乡级或县级人民政府申请土地确权；待确权决定生效后，再申请登记发证。故，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人刘某某负担。

本判决为终审判决。

审判长祁贵明

审判员张成武

代理审判员赵涛

二ＯＯ九年十二月一日

书记员党梦轩