上诉人（原审原告）杨某甲，男，57岁，汉族，农民，现住（略）。

委托代理人田平，内蒙古百柳（略）事务所（略）。

被上诉人（原审被告）赤峰市国土资源局松山区分局。住所地：赤峰市松山区X街东段。

法定代表人戈某，局长。

委托代理人任某某，男，51岁，汉族，赤峰市国土资源局松山区分局职员，现住（略）。

上诉人杨某甲因国土资源行政处罚一案，不服赤峰市松山区人民法院于2010年10月12日作出的（2010）松行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2011年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人杨某甲及其委托代理人田平、被上诉人赤峰市国土资源局松山区分局的委托代理人任某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明：2007年1月1日，经赤峰市松山区X镇X村民委员会同意，原告分别与李某、李某、杨某乙等人签订土地流转协议书，李某、李某、杨某乙等人将其承包的位于赤峰市松山区X镇X村北大地边缘通往坦克团沙石路南侧的农用土地4.186亩流转给原告使用，流转期限自2007年1月1日至2025年12月31日。原告在使用上述土地过程中，在土地上建造房屋用以进行加工生产。2009年9月25日，被告的工作人员在巡查中发现原告未经批准擅自在耕地上建造房屋，当日受理此案，作出赤国土资松监字（2009）X号责令停止违法行为通知书，并向原告杨某甲送达。2009年10月8日，被告作出赤国土资松监字（2009）X号国土资源行政处罚告知书，同日向原告杨某甲送达。经被告领导集体审议决定，2010年6月7日，被告作出赤国土资松监字（2010）X号行政处罚决定书，以原告未经批准非法占用海苏沟村耕地2790平方米围院建房的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定责令原告杨某甲退还非法占用的2790平方米土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同日向原告杨某甲送达。2010年6月9日，原告的房屋已部分拆除。本案在审理过程中，原告杨某甲于2010年7月23日向本院提出申请，要求对其房屋损失进行鉴定，本院依法委托赤峰天意房地产评估咨询有限责任某司进行鉴定，赤峰天意房地产评估咨询有限责任某司出具房地产评估报告，结论为估价对象在估价时点的现值为x元，原告杨某甲交纳鉴定费2100元。

原审法院认为：根据《中华人民共和土地管理法》的规定，被告具有作出行政处罚的职权。原告虽取得了租赁土地的使用权，但未经土地主管部门批准改变土地使用性质，在耕地上建房的行为违法。被告在执法过程中，根据《土地违法案件查处办法》的规定，向原告送达责令停止违法行为通知书、国土资源行政处罚告知书，并经领导集体审议后作出处罚决定书，并告知其行政复议和提起诉讼等权利。被告对原告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。原告主张其房屋损失是因被告违法拆除其房屋造成的，因行政处罚行为与拆除房屋行为系不同的法律行为，本案是审查被告行政处罚行为的合法性，故原告在审查被告行政处罚行为的行政诉讼案件中提出要求被告赔偿因拆除行为造成房屋损失的行政赔偿请求，不符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十六条规定的合并审理的情形，本案不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款（一）项之规定，判决：维持被告赤峰市国土资源局松山区分局于2010年6月7日对原告杨某甲作出的赤国土资松监字（2010）X号行政处罚决定。

宣判后，杨某甲不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。原审认定本案的拆除房屋行为和行政处罚属不同的法律关系，显然把拆除房屋行为认定为民事侵权行为。而本案的事实是，上诉人的房屋是在行政处罚未生效的情况下被松山区人民政府和被上诉人等部门联合拆除的，房屋被拆除是具体行政行为造成的损害后果，故上诉人可以提出撤销被上诉人的行政处罚决定并赔偿损失这两项请求。二、证据采信方面，上诉人提供的穆家营子镇X村委会的通知、穆家营子镇政府的《违法用地整改通知书》等证据均能证明上诉人的建房符合相关法律、政策等规定，但原审法院未予以采信。三、赤国土资松监字（2010）X号行政处罚决定书程序违法、适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判撤销赤国土资松监字（2010）X号行政处罚决定书，并判令被上诉人赔偿经济损失x.00元。

上诉人杨某甲向本院提交了以下证据：赤峰市规划局松山区分局于2009年5月9日出具的建房押金收据一枚，证明规划局对上诉人建房的态度，即已经取得了规划局的同意。

被上诉人赤峰市国土资源局松山区分局庭审中答辩服判。

经庭审质证，被上诉人赤峰市国土资源局松山区分局对上诉人杨某甲提供的建房押金收据认为与本案没有关联性。本院对证据本身的真实性予以确认，但不能据此认定其建房行为合法。

本院二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。

本院认为：本案争议焦点是被上诉人赤峰市国土资源局松山区分局作出的赤国土资松监字（2010）X号行政处罚决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房……”以及第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，本案上诉人杨某甲所租赁的土地系耕地，但其在未依法履行审批手续的情况下，擅自在耕地上建房，违反相关法律规定。虽然上诉人杨某甲在诉讼中提供了“穆家营子镇X村委会的通知”和穆家营子镇政府的《违法用地整改通知书》，以此证明其在耕地上建房行为合法，但“通知”并不是审批，且上述两个发文单位亦不具备法律规定的审批职权。故不能认定上诉人杨某甲在耕地上建房的行为合法。据此，被上诉人依法作出的赤国土资松监字（2010）X号行政处罚决定书并无不当。至于上诉人称该处罚决定程序违法的问题，并无证据予以证明，而被上诉人所提供的证据足以认定其处罚行为履行了相应的法律程序。至于上诉人在上诉中另提出的赔偿请求，因处罚行为与拆除行为系两个法律行为，本案仅对行政处罚决定是否合法进行审查，赔偿请求不属本案审判范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人杨某甲的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人承担；邮寄费40元，由上诉人、被上诉人各承担20元。

本判决为终审判决。

审判长鹿春林

审判员张国利

代理审判员高海霞

二○一一年一月十四日

书记员苏赫