上诉人（一审原告）沁阳市X乡X村民委员会。
法定代表人齐某某，主任。
委托代理人李会清，北京华一（略）事务所（略）。
委托代理人苏昌丰，河南国川（略）事务所（略）。
被上诉人（一审被告）沁阳市人民政府。
法定代表人魏某某，市长。
委托代理人杨庆军，河南合群（略）事务所（略）。
委托代理人程某某，沁阳市国土资源局地（略）。
被上诉人（一审第三人）沁阳市园艺场。
法定代表人田某某，场长。
委托代理人张某某，沁阳市农业局副局长。
委托代理人王某某，沁阳市园艺场副场长。
上诉人沁阳市X乡X村民委员会（以下简称东贾村委）因诉沁阳市人民政府（以下简称沁阳市政府）土地权属争议处理决定一案，不服焦作市中级人民法院（2010）焦行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东贾村委的法定代表人齐某某及其委托代理人李会清、苏昌丰，被上诉人沁阳市政府委托代理人杨庆军、程某某，被上诉人沁阳市园艺场的委托代理人张某某、王某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年8月10日，沁阳市政府作出沁政土确字（2009）第X号土地权属争议处理决定，该决定认定：东贾村委和沁阳市园艺场所争执的土地，系1969年木楼公社和东贾大队合办园艺场的一部分。合办园艺场北至王某公社南住村大队，东至温县边界，西至大路，南至荣涝河，面积约1000亩。1974年9月24日，经木楼公社和东贾大队商定，将合办园艺场转为木楼公社社办园艺场并签订协议书，以场内西部大水沟为界，水沟以西归东贾大队，面积约160亩，水沟以东和西南角拐把的场址归原木楼公社，面积约837亩，即现争议土地。同年，又经沁阳县、木楼公社、东贾大队三方商定，将该837亩土地转成县社办园艺场并签订协议书，县社办园艺场对场内的树木及栽培管理投工和占用土地等折款x元（在1983年之前已付x元，其余7391元于1983年付清）补偿给东贾大队，并减500亩农业税和征购任务。随后，经木楼公社请示、沁阳县委研究、报上级批准，沁阳县林业局接管县社办园艺场，命名为沁阳县园艺场。1983年5月，经县政府同意，沁阳县园艺场与东贾大队双方补签沁阳县园艺场和木楼公社东贾大队关于解决园艺场遗留问题的补充协议书，沁阳县财政局、沁阳县农业委员会和沁阳县木楼公社盖章鉴证。1983年6月，沁阳县园艺场与东贾大队签订征收土地协议书，并由沁阳县基本建设委员会补办了征地手续。1989年撤县建市后，沁阳县园艺场更名为沁阳市园艺场。该争议地一直由沁阳市园艺场使用至今。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款之规定，本着尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，决定：确定东贾村委和沁阳市园艺场所争执的837亩土地为国家所有，土地使用权确权给沁阳市园艺场。
东贾村委不服，向焦作市中级人民法院提起诉讼，请求撤销沁政土确字（2009）第X号土地权属争议处理决定，将争议土地确定为东贾村委所有。
焦作市中级人民法院一审认定：1969年木楼公社和东贾大队合办园艺场。1974年9月经木楼公社和东贾大队商定，将合办园艺场转为木楼公社园艺场，面积缩减为约837亩，北至原王某公社南住村大队，东至温县边界，西至东贾大队果园，南至荣涝河。同年，又经县、木楼公社、东贾大队三方商定，将木楼公社园艺场转为县社联办园艺场，属国营企业。1975年3月，该园艺场被沁阳县林业局接管，更名为沁阳县园艺场。1977年之前，东贾大队从县里领取应补偿东贾大队土地、投工、投资等x元补偿款中的4万余元。1980年该园艺场由沁阳县农业局管辖。1983年5月，沁阳县园艺场与东贾大队双方补签关于解决园艺场遗留问题的补充协议书，该协议书由沁阳县财政局、沁阳县农业委员会和沁阳县木楼公社作为鉴证单位，其主要内容为：县里原定付给东贾大队的土地、投工、投资等项共折款x元，尚未付清的7391元应在1983年6月10日前全部付清；园艺场土地面积837亩，按国家有关规定应由县基本建设委员会补办征用果园土地手续，果园土地归国家所有，将来一旦需要处理时，要优先处理给东贾大队；为合理补偿地价和其他一切遗留问题，园艺场再付给东贾大队28万元，分三年付清；以上补充协议自签订之日起生效。1983年6月，沁阳县园艺场与东贾大队签订征收土地协议书。1983年6月30日，沁阳县基本建设委员会下发沁建字X号关于县园艺场征收土地遗留问题补办手续的批复。后该28万元陆续足额支付给东贾村委。1989年撤县建市后，沁阳县园艺场更名为沁阳市园艺场。争议土地一直由沁阳市园艺场使用至今。2009年5月13日，沁阳市园艺场申请确定该837亩土地为国有土地并由沁阳市园艺场使用。2009年8月10日，沁阳市人民政府作出沁政土确字（2009）第X号土地权属争议处理决定，将该837亩土地所有权确为国有土地，土地使用权确权给沁阳市园艺场使用。东贾村委不服向焦作市人民政府提起复议，焦作市人民政府于2010年1月4日作出焦政复决字第〔2009〕X号行政复议决定，维持该处理决定。
焦作市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，沁阳市政府对东贾村委和沁阳市园艺场之间的土地权属争议具有处理的职权。本案中，沁阳市园艺场的前身沁阳县园艺场属国营企业，从1974年开始一直使用争议土地，并且在1977年之前已经对东贾大队进行过一定补偿，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款土地确定为国家所有的条件，故沁阳市政府将837亩争议土地确为国家所有，土地使用权确定给沁阳市园艺场，符合法律规定。关于东贾村委主张所有协议书均无承办人签字、1983年补充协议书未生效、1974年两份协议涉嫌伪造的问题，因补充协议书客观存在，补充协议两份附件的内容能够与补充协议内容相互印证，且协议规定自签订之日起生效，而非自签字之日起生效，故对东贾村委的此项主张不予采信。关于东贾村委认为1983年补充协议无效的问题，因为沁阳市政府依据的是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，该规定规范的是《国家建设征收土地条例》颁布之前发生的行为，故1983年补充协议的效力并不影响沁阳市政府的土地确权。关于东贾村委诉称处理决定书适用法律法规不当的理由，因原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》、国务院办公厅《转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》和河南省人民政府文件《关于确定土地权属有关政策问题的通知》是处理历史遗留土地问题的规章和规范性文件，符合法律规定，故对该理由不予采信。由于在《国家建设征收土地条例》颁布之后，法律才明确规定土地征收程某，而本案发生在《国家建设征收土地条例》颁布之前，故对东贾村委诉称土地应是合法使用的土地，协议应是合法有效的协议的理由不予采信。沁阳市园艺场合法存在，正常经营，沁阳市政府作出的处理决定体现了“尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活”的原则，故对东贾村委诉称处理决定没有尊重园艺场非法占地和已经名存实亡的事实、没有尊重东贾村贫穷困难事实的理由不予采信。综上，对东贾村委的诉讼请求不予支持。经审判委员会研究决定，判决驳回原告东贾村委的诉讼请求。
东贾村委不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销沁政土确字（2009）第X号土地权属争议处理决定，将争议土地确定为东贾村委所有。主要理由是：（一）本案土地权属争议应由河南省人民政府处理，沁阳市政府没有职权。根据我国土地法律政策精神，各级人民政府审批征收土地都有具体的权限限制，超越权限的批准无效。本案争议土地837亩，应由省级人民政府直接处理，沁阳市政府作出处理决定规避法律关于批准权限的规定；退一步讲，即便沁阳市政府有权作出处理决定，也应依法向河南省人民政府或者国务院请示，补办相关征地手续，让有权机关确认征地的合法性；沁阳县建委1983年的批复越权，严重违法；沁阳市政府处理本案争议应当回避而没有回避。（二）一审判决认定事实错误。1、被诉处理决定的违法之处在于将无效协议认定为有效协议，而一审判决没有阐明协议书的效力，掩盖了违法侵占土地的事实；同时，即便东贾村委和沁阳市园艺场当时都同意征地，因协议违反宪法和法律强制性规定，也应认定无效。2、1983年以前是合作办园艺场，两个合同附件只是说明转为社办和县办，不是征收土地，1983年以后才以补充协议的方式进行征收，而该征收行为违反法律规定，应认定无效。3、沁阳市园艺场国有农场的身份在1989年确定，在此之前的干部介绍信等都不是有效批文，征地主体不合法。（三）一审判决适用法律法规错误。本案应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款，对违法占地行为清查后补办批准手续，而不应适用第二款，理由是：该条第二款规定与法律法规相抵触，人民法院不应适用；适用第二款的情形是合法使用土地，而本案的协议违法无效，沁阳市园艺场使用土地违法，不符合该款规定的情形。（四）被诉处理决定不利于生产生活，沁阳市政府应当将土地无偿返还给农民或者补办征地手续。
沁阳市政府答辩称：（一）沁阳市政府具有处理本案土地权属争议的职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条明确规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；沁阳市政府不是土地权属争议的当事人，不存在回避问题；行政处理中，东贾村委对职权问题没有提出异议，现主张由河南省人民政府进行处理，没有事实根据和法律依据。（二）一审判决认定事实清楚，证据充分。沁阳市政府在作出被诉处理决定时，收集了争议双方的大量证据，证明了东贾村委和沁阳市园艺场不仅签订有相关协议，而且双方履行了协议，对东贾村委进行了补偿，这些事实充分说明了争议土地的来源。沁阳市园艺场是国有性质单位，一审期间已经充分举证。综上，被诉处理决定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
沁阳市园艺场没有提交书面的答辩状，在庭审中答辩称：沁阳市园艺场和东贾村委在1974年就签订有协议，1983年以前东贾村委领取了5万多元的补偿款；沁阳市园艺场从1974年起就是国营单位。其他意见同沁阳市政府。请求驳回上诉，维持一审判决。
本院查明事实除与一审一致外，另查明，二审庭审中，经本院释明，上诉人放弃了要求人民法院将争议土地直接确定给东贾村委的诉讼请求。
针对各方争议焦点，本院分别评述如下：
（一）沁阳市政府的职权问题。行政机关行使职权遵循职权法定原则。本案系沁阳市园艺场向沁阳市政府申请处理的与东贾村委之间的权属争议，不是沁阳市政府对争议土地进行征收，不适用土地征收的相关法律规定；《中华人民共和国土地管理法》等法律法规对人民政府处理土地权属争议的权限没有依据争议面积作出具体规定，东贾村委提出涉案土地面积较大应由省级人民政府处理的主张缺乏法律根据，不符合职权法定原则，本院不予支持。
（二）1974年协议的问题。二审庭审中，上诉人东贾村委对附在1983年补充协议后的两份1974年协议的真实性提出异议，本院依职权要求沁阳市政府和沁阳市园艺场对协议的真实性举证。沁阳市园艺场提供了从沁阳市农业局档案室查找的如下证据：1、1974年2月28日沁阳县林业局、木楼公社、东贾大队共同签订的关于木楼公社和东贾大队合办园艺场转成县社办园艺场的协议书原件；2、1974年9月24日木楼公社与东贾大队签订的关于社队合办园艺场转为公社办园艺场的协议书原件；3、原木楼公社革委会主任徐克让1983年书写的关于沁阳市园艺场由来的说明。经质证，本院认为上述证据来源合法，客观真实，能够说明本案相关事实，可以作为定案证据。上述证据可以证明以下基本事实：1974年2月，沁阳县林业局、木楼公社、东贾大队签订协议书，约定本案争议园艺场由社队合办转为县社联办。因群众对该协议有意见，木楼公社与东贾大队于同年9月又签订园艺场由社队合办变为社办的协议，该协议主要包括以下内容：1、划分园艺场与东贾大队的边界，以原场内西部大水沟为界，东归木楼公社，西归东贾大队；2、园艺场占用的全部土地中，除轮耕地和非耕地外，其余500亩产量地由木楼公社负责减免农业税和征购任务；3、木楼公社给东贾大队土地、树苗、投工等各项补偿共6.5万元，三年内还清。结合该协议自签订后陆续履行的事实，说明东贾大队于1974年9月将争议土地实际转让给了木楼公社。
（三）补偿问题。沁阳市政府一审期间提供了木楼公社革委会、沁阳县林业局、沁阳县园艺场和东贾大队1977年各自出具的证明，四份证明可以印证以下基本事实：沁阳县1974年10月接收公社园艺场，因按协议需三年内还清土地和苹果树款，于1976年4月从上级地区要到拨款6.5万元，其中2万元通过园艺场支付东贾大队，2.2万元直接支付给东贾大队，剩余2.3万元存在县财政局，用于给东贾大队买拖拉机；1976年木楼公社给东贾大队一台拖拉机，因质量不好东贾大队没有要；除6.5万元补偿款外，木楼公社口头答应给东贾大队7部饲料粉碎机（不要钱），已给了6部。另外，与1974年签订的两份协议原件相比，1983年签订的补充协议的两个附件除附件二没有注明日期外，其余内容与原件相同，说明1983年各方当事人再次确认了1974年的土地补偿问题。东贾村委于1983年至1985年依1983年补充协议领取全部补偿款的事实，也说明东贾村委对土地补偿的事实实际认可。
（四）沁阳市园艺场的企业性质问题。二审诉讼中，应本院要求，沁阳市园艺场对其国有性质补充举证如下：1、沁阳县财政局、沁阳县林业局1976年向地区财政局、地区林业局所作《关于沁阳县园艺场情况及存在经济问题的报告》，2、徐克让1983年的证明，3、1975年和1976年沁阳县X组织部的任命文件，4、园艺场1974年至1976年度生产财务决算表。经质证，沁阳市园艺场没有说明证据3、4与企业性质的关联性，本院对证据3、4不予认定。证据1、2真实合法，证据内容与企业性质相关，可以作为定案证据。《关于沁阳县园艺场情况及存在经济问题的报告》对园艺场的演变作有专门说明，主要内容是：“经县林业局和公社协商，请示县委批准，于七四年十月成为沁阳县园艺场，把场内原有一切交给县里，公社与大队合办期间和公社自办期间公社的一切投资、欠债全部由县里偿还共x元，……以上六项均有帐可查”；该《报告》与沁阳县财政局向东贾大队支付4.2万元补偿款的事实、木楼公社补偿东贾大队饲料粉碎机的事实、徐克让1983年证明中“将该场转为国营企业，……县里归还公社X.5万元投资”的内容、1983年补充协议中“县里原定付公社X.5万元投资款……”的内容、沁阳县基本建设委员会沁建字（83）X号中“县园艺场……74年10月经协商转为县社联办，后公社请示，县委研究同意，经上级批准转为县国营企业….”的内容、沁阳县志中“1975年3月沁阳县林业局正式接管”等内容，可以相互印证以下基本事实：沁阳市园艺场1974年9月变社办后，1974年10月经沁阳县与木楼公社革委会协商，转为县社联办，1975年3月由沁阳县林业局接管，县社联办和接管期间，沁阳县财政局实际支付了东贾大队补偿款以及木楼公社的相应投资，园艺场经批准成为国营企业。
（五）1983年补充协议和征地批文等问题。从内容上看，1983年的一系列文件是解决争议土地遗留问题的。其中补充协议主要解决遗留的土地补偿问题，该协议各方已履行，土地补偿遗留问题已实际解决。沁建字（83）X号《关于县园艺场征用土地遗留问题补办手续的批复》主要是完善争议土地的法律手续，由于本案园艺场用地及签订有关协议发生在1982年以前，法律法规对这种情形的处理已经作出规定，故即使该批复不具有征收土地的法律效力，也不影响沁阳市政府按照现行法律法规等规定确定争议土地的所有权性质。鉴于1983年补充协议签订和征地批文作出的日期在行政诉讼法实施以前，并且至东贾村委提起诉讼之日已超过最长二十年的诉讼时效，故本院对补充协议和征地批文的效力不再作出认定。
根据以上分析，本院认为，本案园艺场1970年代占用争议土地，是1982年以前发生的土地权属问题，应适用原国家土地管理局1995年4月颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该《规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征收土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：……3、进行过一定补偿或安置劳动力的……。”本案中，沁阳市园艺场在1970年代经历了从社队合办、社办、县社联办，到成为国有的企业性质演变过程，在此过程某，各方通过协议、协商等形式，最终由沁阳县财政局支付沁阳市园艺场占用争议土地的全部补偿款，其中大部分在当时已经履行，这一事实符合上述规定的情形，争议土地所有权依法应确定为国有。此外，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，《六十条》公布时起至1982年《国家建设征收土地条例》公布时止乡办企业使用集体土地签订过用地协议的，土地属于该乡农民集体所有。本案东贾村委1974年通过签订社队合办转社办协议将争议土地转给木楼公社，争议土地已经实际转移至社办园艺场，即使社办园艺场的性质没有转为国有，东贾村委对争议土地也不再拥有所有权。关于东贾村委提出的生产生活困难问题，沁阳市政府应引起高度重视，并通过适当方式予以解决。综上，沁阳市政府将争议土地的所有权确定为国有，将使用权确定给实际长期使用争议土地的沁阳市园艺场，符合法律规定，本院应予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持，上诉人请求撤销沁政土确字（2009）第X号土地权属争议处理决定的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持焦作市中级人民法院2010年6月21日作出的（2010）焦行初字第X号行政判决。
本案二审诉讼费50元由上诉人沁阳市X乡X村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审判长杨巍
代理审判员李继红
代理审判员王某强
二0一一年一月二十一日
书记员马传贤
