上诉人（原审原告）湖北华丰生物化工有限公司。住所地湖北省随州市曾都区星光工业园。

法定代表人孙某某。

委托代理人戴某某。

被上诉人（原审被告）湖南省常德市质量技术监督局一分局。住所地湖南省常德市武陵区X路X号。

法定代表人李某某。

委托代理人邓某，男，X年X月X日出生。

委托代理人张某某，男，X年X月X日出生。

上诉人湖北华丰生物化工有限公司（下称华丰公司）与被上诉人湖南省常德市质量技术监督局一分局（下称质监一分局）质监行政处罚一案，不服湖南省常德市武陵区人民法院（2009）武行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2009年9月28日公开开庭审理了本案。上诉人华丰公司的委托代理人戴某某、被上诉人质监一分局的法定代表人李某某、委托代理人邓某、张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原判认定，2009年2月16日，质监一分局在常德市武陵区范围内开展农资大市场专项监督抽查活动时，检查常德市科农物资有限公司（下称科农公司）的肥料仓库，经抽查库内存放的华丰公司生产并直接销售的“丰华”牌、“嘉亿”牌复合肥料各320袋进行检验，该二种肥料均不合格。质监一分局将检验报告送达科农公司和华丰公司，并封存了上列化肥共32吨，货值x元，同时对科农公司和华丰公司的相关人员进行了调查。科农、华丰公司对上列封存的复合肥料系不合格品均无异议。3月16日，质监一分局作出了《行政处罚告知书》，并听取了原告的申辩，质监一分局认为华丰公司的行为违反了《中华人民共和产品质量法》第三十二条的规定，遂依据该法第五十条作出（湘常一）质监罚字（2009）第X号行政处罚决定。华丰公司不服成讼。

原审法院认为：质监一分局对其行政辖区常德市武陵区范围内的产品质量具有监管的行政管理职能，这源于法律的直接授权。华丰公司将生产的不合格复合肥料直接销售到常德市武陵区的行为是生产不合格产品这一违法行为的延续，故常德市武陵区是华丰公司违法行为的发生地，质监一分局具有对该案进行行政处罚的地域管辖权。华丰公司生产销售不合格肥料，违反了《产品质量法》的规定，应受到处罚。华丰公司产品的质量问题由生产环节引起，具有地域管辖权的质监一分局对生产厂家华丰公司直接进行处罚，依法具有执法主体资格。华丰公司关于质监一分局无执法主体资格的主张不能成立。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持质监一分局的处罚决定。

上诉人华丰公司上诉称，原判认定事实错误。将上诉人将肥料直接销售行为认定为生产行为的延续错误。生产和销售是两个不同的行为，销售属于流通领域，对流通领域的产品质量违法行为被上诉人无处罚职权。适用法律错误。原审法院依据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款、第十七条认定被上诉人有行政处罚权错误，应当依照《中华人民共和国产品质量法》第五章第七十条、国办发（2001）X号文第五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条及湘高法（2005）X号文等规定进行审查，被上诉人没有地域管辖权。请求撤销原判及质监一分局的处罚决定。

被上诉人质监一分局辩称：原判认定事实清楚。根据国务院的分工，质监部门负责“生产领域”的产品质量监督管理。“生产领域”包括生产企业的生产、加工及直接销售行为。本案被上诉人处罚的是上诉人的直接销售行为，属于“生产领域”，因此被上诉人有职能上的管辖权。上诉人的违法行为发生地在被上诉人的辖区范围，被上诉人具有地域管辖权。上诉人对生产不合格产品的事实不持异议。被上诉人作出处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，主体适格，适用法律正确，要求维持原判。

在二审庭审中，各方对一审中的证据未提出异议，本院二审查明的基本事实与一审认定一致。

另查明：在被上诉人对上诉人实施处罚前，无其他行政机关对上诉人生产该批不合格产品的违法行为进行立案查处。上诉人与科农公司在购销合同中约定科农公司为上诉人系列产品在常德地区的“独家经营权”。

本院认为：本案争议的焦点是被上诉人质监一分局作出诉争的行政处罚决定是否具有管辖权，即职能上的管辖权和地域上的管辖权。

根据国务院国办发（2001）X号文件规定：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督总局处理。《最高人民法院关于如何认定质量监督检验检疫部门在产品流通领域中行政管理职权问题的答复》规定：国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理；国家工商行政管理总局负责流通领域产品质量监督管理。湖南省高级人民法院湘高法（2005）X号《湖南省高级人民法院关于审理产品质量监督行政案件如何认定有关行政机关执法主体资格的意见》第三条规定：对在实践中难于区分生产领域和流通领域的，遵循“管辖在先”的原则，即谁先立案谁先查处；第四条规定：质量技术监督部门根据产品质量法第十五条的规定进行监督检查时，如发现产品质量问题属于生产环节引起的，有地域管辖权的质量技术监督部门对生产厂家直接予以处罚的，应当认定其具有执法主体资格。从以上规定可以认定：工商部门和质监部门对于产品质量监管的职责是以领域划分的。工商部门管流通领域，质监部门管生产领域，但对流通领域和生产领域如何界定没有明确规定。依上述规定，无论生产领域还是流通领域，只要发现的质量问题由生产环节引起，均由质监部门处理。依照湖南省高级人民法院的规定，质监部门依照产品质量法第十五条实施产品抽查时发现质量问题，且质量问题由生产环节引起，有地域管辖权的质监部门有权进行处罚；分不清生产领域还是流通领域的，适用“管辖在先”的原则。本案中，上诉人生产的化肥不合格是由生产环节引起的，对此各方均无异议，因此无论是在生产领域还是在流通领域发现的，均应由质监部门处理；而且在质监一分局处罚上诉人之前，上诉人生产该批不合格化肥的违法行为并未受到其他行政机关的立案查处，依照“管辖在先”的原则，质监部门先立案，就有权查处，所以质监部门有职能管辖权，因而质监一分局也具有职能管辖权。上诉人将生产的不合格化肥直接销售给被上诉人辖区内的科农公司，且在购销合同中约定科农公司为上诉人在常德地区的独家经营商。质监一分局在科农公司进货仓库里查得该批不合格化肥，该批化肥尚未进入下一个销售环节，原审将上诉人直接销售该批化肥给科农公司的行为认定为生产领域的行为并无不当。因此可以认定为常德市武陵区为违法行为发生地。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，质监一分局对上诉人该次违法行为具有地域管辖权。原审程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费共一百元，由上诉人华丰公司负担。

本判决为终审判决。

审判长郭洪

审判员王顺舟

审判员黄某军

二00九年十月十五日

代理书记员李某