原告茶陵县X路藕煤销售店。
经营者吴桃花。
委托代理人颜某某，系吴桃花丈夫。委托权限，特别授权。
委托代理人肖和兴，犀城律师事务所律师。委托权限，一般代理。
被告茶陵县环境保护局。地址，茶陵县X镇X路。法定代表人罗某回，局长。
委托代理人罗某某，茶陵县环境保护局法规股股长。委托权限，特别授权。
委托代理人陈回儿，挚友律师事务所律师。委托权限，一般代理。
原告茶陵县X路藕煤销售店不服被告茶陵县环境保护局环保行政处罚决定一案，于2010年5月5日向本院提起行政诉讼。本院2010年5月5日受理后，于2010年5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书和在诉讼中享有诉讼权利义务告知书，并依法组成合议庭，于2010年5月25日、7月1日公开开庭审理了本案。原告方的经营者吴桃花及其委托代理人颜某某、肖和兴，被告方的委托代理人罗某某、陈回儿到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告茶陵县环境保护局于2009年11月10日对原告茶陵县X路藕煤销售店作出茶环罚字（x）号行政处罚决定，该决定认定茶陵县X路藕煤销售店：1、藕煤生产加工项目未办理相应的环评审批手续；2、藕煤生产加工项目需要配套建设的环保设施未经环保行政主管部门验收，主体工程/《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第三十六条第一款之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条作出以下行政处罚决定：1、罚款三千元；2、责令立即停止生产，限原告在接到处罚决定书之日起十五日内到指定银行缴纳罚款，逾期加处罚款数额每日3％的罚款。并限原告在60日内向株州市环境保护局或者向茶陵县人民政府申请复议，也可在十五日内直接向茶陵县人民法院起诉。原告不服，于2009年11月18日向茶陵县人民政府申请复议，茶陵县人民政府于2010年1月17日作出复字行政复议，决定复议结果延期三十日作出,在2010年2月12日作出了【2009】茶政复决字第X号行政复议决定书，行政复议认为申请人的藕煤生产加工项目在建设之前应当办理相应的环评审批手续，主体工程在正式投入使用以前，污染防治设施应当经环保部门验收。申请人的不作为行为违反了《建设项目环境保护管理条例》有关规定，违法事实清楚，证据充分，被申请人引用该条例作为处罚依据、主体是正确的处理得当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的一款第（一）项之规定，决定维持被申请人作出的茶环罚字【x】号行政处罚决定书。被告于2010年5月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、2009年8月25日环境违法行为立案登记表，以证明要求原告停止生产、补办环评审批手续，并处以罚款。2、2008年5月19日现场检查记录以证明、2009年8月28日案件调查报告，3、现场检查笔录，⑴、照片、⑵、2008年5月18日、2008年6月17日、2009年9月8日污染源噪声监测原始记录表，⑶、2008年5月19日茶环监字（2008）第X号、2008年6月18日茶环监字（2008）第X号、2009年9月16日茶环监字（2009）第X号噪声《监测报告》，⑷、二建藕煤店环境噪声监测点分布示意图，⑸、1994年8月19日茶陵县人民政府关于印发《茶陵县城区域环境噪声标准》和《地面水环境质量标准》的通知，以证明原告的违法事实。4、2009年8月28日、10月19日颜某某调查询问笔录。5、2009年10月9日茶环限改字【x】号环境违法行为限期改正通知书及送达回证，以证明原告未办环评手续，违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条，责令原告在2009年10月13日前改正。6、2009年10月22日茶环罚改字【x】号行政处罚事先告知书，以证明未经环评手续，未经验收投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条之规定，依据第二十八条规定，给予责令停止生产、处罚款三千元。7、2009年10月22日茶环听告字【x】号行政处罚听证告知书和2009年10月22日茶环罚改字【x】号行政处罚事先告知书的送达回证，8、2009年10月23日行政处罚听证申请书、2009年10月26日听证通知书及送达回证。9、2009年11月6日行政处罚案件审议会议纪录，以证明原告违反建设项目三同时，拟作出处罚决定，并加盖茶陵县环境保护局印章。10、2009年11月10日茶环罚字【x】号行政处罚决定书及送达回证。11、2009年11月12日行政复议申请书。12、2009年11月18日茶陵县人民政府行政复议答复通知书。12、2009年11月24日政复议答复书。14、2010年1月17日延期审理行政复议案件通知书。15、2010年2月12日【2009】茶政复决字第X号行政复议决定书。16、2008年5月18日请求解决藕煤加工店严重污染的被告。17、2008年7月15日二建藕煤店环境污染纠纷调解协议书。18、2009年3月2日关于请求督促藕煤加工店承租人履行停产协议的报告。19、2009年3月27日企业注册登记资料。20、2010年4月21日茶陵县人民法院作出的（2010）茶法行初字第X号行政裁定书。
原告茶陵县X路藕煤销售店诉称，被告于2009年11月10日以原告违反《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条，作出（2009）X号行政处罚决定书，原告不服，理由如下：一、行政处罚决定书认定主要事实不清，证据不足。被告没有查明原告藕煤店是何时建成投产的事实、是否属于应当依法办理环评手续的范畴、未办理相应环评手续的真正原因是什么、配套设施未验收到底是谁的过错造成的。二、程序违法。听证会的程序没有严格按照相关规定进行。行政处罚的有关文书极不规范。三、被告适用法律不当。被告处罚决定书适用的法规仅仅是《建设项目环境保护管理条例》行政法规，该法规是1998年11月29日颁发布实施的，但不是法律。而煤店是1995年2月就已经正式投产使用的，该法规对施行以前煤店所发生的行为没有溯及既往的效力。被告没有引用煤店必须要办理环评手续的相关具体规定。被告没有引用行政处罚的基本法律及环评方面的基本法律。四、被告作出的行政处罚，已过诉讼时效。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外，本案中的煤店，是1995年正式投产经营的，原告从1999年元月接手经营至今也有十一年时间，而且被告每年都向煤店收取了环保费。五、被告执法不公，没有体现“法律面前人人平等”的法治原则。茶陵县城区范围内，有三十余家藕煤店，都没有办理环保审批手续，有的还是坐落在学校或机关院内，故请求法院撤销处罚决定。并向本院提供以下证据：1、茶陵县环境保护局于2009年11月10日作出行政处罚决定书茶环罚字【x】号决定。2、何红玉税务登记。3、吴桃花营业执照、税务登记证。4购买机器卡。环保局收费发票。5、彭红卫举证书。6、县二建公司证明。7、机器合格证。8、吴桃花陈述。9、县政府撤销决定书。
被告茶陵县环境保护局辩称，一、茶环罚字【x】号行政处罚决定书认定的事实清楚。煤店是何时建成的，吴桃花的丈夫颜某某已有陈述在卷。根据《建设项目环境保护管理条例》第二条规定，建设对环境有影响的项目，适用本条例，必须办理环评手续。证据表明答辩人要求其办理环评手续而行政处罚相对人却不予办理。配套设施的验收与办理环评手续，是两种不同的行为，即算是配套设施的验收合格，环境手续还是依然要办理，本案处罚的实质是没有办理环评手续问题，而不是配套设施合格与不合格问题。二、茶环罚字【x】号行政处罚决定书适用程序合法。答辩人依法举行了听证会，至于个别旁听群众在签到簿上签了名，而没有在听证纪录上签名，显得有些不规范，这对行政处罚不构成实质性影响。行政处罚文书没有法律、法规规定的格式。三、茶环罚字【x】号行政处罚决定书适用法律准确。《建设项目环境保护管理条例》属于行政法规，是广义上的法律，法律没有溯及既往的效力，但行为人的持续或者继续违法状态涉及到法律、法规的约束时，就要受法律、法规的调整。四、答辩人作出的行政处罚并没有超过处罚时间。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未发现的不再给予处罚，同时，该条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为之日起计算，违法行为有持续或者继续状态的，从行为终了之日计算。本案行政处罚相对人的违法行为持续存在，因此，就不受二年处罚的限制。收取环保费与存在处罚并不冲突，《环境保护法》的二十八条明确规定，排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的法律责任。五、答辩人执法公正、公平。对原告的违法行为进行行政处罚，符合法律规定。故该处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，请求依法维持。
经庭审质证，原告对被告提供的证据3认为，该《现场检查笔录》第一条记载“该店不在审查当中”。既然当时没有生产，那么第七条记载的“对厂区居民生活环境造成较大影响”的结论是凭何依据而作出的被告没有适用法律，而引用法规，事实依据严重不足，提出的监测与居民投诉和处罚内容没有关联、合法性和真实性，所以缺乏证据的三性要求。原告对被告提供的证据4认为，情况属实，没有异议。原告对被告提供的证据5认为，被告没有告知就下达了限期改正书，且对原告提出的要求没有得当解决。原告对被告提供的证据6认为，对藕煤店限期改正，以未办环评手续，应与县城各藕煤店一样。原告对被告提供的证据7认为，听证笔录瑕疵、违法，没有核对参加听证人的身份，听证笔录加盖单位公章。所谓居民代表是以何身份参与会议，不知晓。根据《湖南省行政处罚听证程序规定》第十五规定，“同举行听证的案件有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以申请作为第三人参加听证，或者由组织听证的行政机关通知其参加听证”，本案中没有这一法定相关材料证据予以证实。原告对被告提供的证据14认为，被告作出具体行政行为程序严重违法，适用法律、法规不准。被告举行的听证缺少听证报告，行政机关应依据听证报告和《中华人民共和国行政处罚法》的有关法律规定，作出具体行政行为。原告对被告复议答辩的理由认为不能成立，被告承认是于2008年5月18日才发现煤店未经审批主体工程已投产，而事实上煤店是1995年就已建成投产，且被告每年都向原告收取了排污费。原告对被告提供的主要依据认为，被告只引用了行政法规，而没有引用《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关法律，适用法律不当。原告对被告提供有关行政处罚程序的材料的送达过程，没有异议。能够证明行政处罚程序的过程。原告对被告提供的其他证据材料，认为与本案无关，理由正确，本院予以支持。
经审理查明：1995年2月，个体户彭红卫承租原茶陵县二建公司预制厂场地，兴建藕煤（蜂窝煤）店，经营方式加工、销售蜂窝煤，并办理了工商、税务登记手续。1996年下半年该蜂窝煤转给何红玉。1999年1月原告从何红玉处转让得到了藕煤店，字号名称为茶陵县X路藕煤销售店，经营性质是个体户，经营者吴桃花，经营场所茶陵县云盘山（原二建公司院内），经营范围和方式藕煤来料加工；2008年5月18日，被告接到居民投诉，茶陵县X路藕煤销售店噪声扰民，要求依法处理。2008年5月19日，被告茶陵县环境保护局对藕煤店进行了检查，现场检查情况发现：1、该店正在生产当中；2、未采取有效的除尘和噪声直接向环境排放；被告茶陵县环境保护局于2009年8月25日以原告未办理相应的环评审批手续，藕煤加工生产需要配套建设的环保设施未环保行政主管部门验收，主体工程已正式投入生产和使用，其行为严重违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条之规定。依法立案登记。2009年8月28日被告填写了茶陵县环境保护局案件调查报告表：案由未办理环评审批手续，违反环保“三同时”。被告调查经过：3、对厂区居民生活环境造成较大影响；4、未办理相应的环评审批手续；5、建设项目需要配套建设的环保设施未经环保部门验收。经茶陵县环境保护监测站现场进行噪声监督检查，经2008年5月茶环监字（2008）第X号、2008年6月18日茶环监字（2008）第X号、2009年9月16日茶环监字（2009）第X号三次《监测报告》，监测结果证实该店噪声昼夜超标排放。经查明，被告对藕煤店进行了检查和监测，发现该藕煤店没有向环保部门办理审批手续，主体设备改造后没有经环保部门验收合格，即投入了生产，违反建设项目“三同时”的规定环评，2009年10月9日，被告茶陵县环保局送达茶陵县环境保护局环境违法行为限期改正通知书茶环限改字【x】号，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告于2009年10月13日之前改正以上环境违法行为。2009年10月22日被告茶陵县环保局送达茶陵县环境保护局行政处罚事先告知书茶环罚改字【x】号和行政处罚听证告知书茶环听告字【x】号给原告，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述和申辩权，有要求听证的权利。2009年10月23日，原告提出行政处罚听证申请书要求听证，被告于2009年10月26日下达茶环听通字【x】号通知原告于2009年11月3日上午9时在被告四楼会议室举行行政处罚听证会。2009年11月6日在被告四楼会议室举行行政处罚听证会，被告茶陵县环境保护局制作了行政处罚案件审议会会议纪录，并加盖了茶陵县环境保护局印章。2009年11月10日被告以原告藕煤店生产加工项目未办理相应的环评审批手续；加工生产项目需要配套建设的环保设施未经环保行政主管部门验收，主体工程已正式投入使用。违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款、第十六条第一款的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条第一款之规定，作出茶环罚字【x】号行政处罚决定，决定对原告作出如下行政处罚：1、罚款叁千元人民币；2、责令停止生产。同日将行政处罚决定书送达给原告。原告不服行政处罚决定书，于2010年3月向本院提起诉讼，本院依法受理后，在审理中，原告发现遗漏主体，向本院撤回起诉。2010年4月29日原告重新起诉，要求撤销茶环罚字（x）号行政处罚决定书。
本院认为：《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一款规定，“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”。第二款规定，“前款规定以外的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款”。茶陵县环境保护局是县级环保部门，根据上述规定对原告的蜂窝煤店项目有审批、责令停止生产和处罚的职权。根据《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”第二款“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。第七条第一款第（二）项“建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价”。第十条第一款“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”。《中华人民共和国环境保护法》第二十四条“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”的规定，国家环境保护总局环函[2003]X号《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》第一条中“对未报批建设项目环境影响评价报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，且已投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定处理，“对未履行环境影响评价文件报批手续，即擅自投产的建设项目，《建设项目环境保护分类管理名录》范围内的”的规定，查明原告经营蜂窝煤的经营范围为零售藕煤，属于《建设项目环境保护分类管理名录》内型煤中项目。该行业按《建设项目环境保护分类管理名录》规定，应报批环境影响评价文件手续，按需配套建设的噪声污染隔音处理设施，防治在生产建设中产生的噪声对环境的污染和危害。但原告在未报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自加工藕煤项目；该项目需配套建设的环境保护设施未建成，主体工程正式投入生产，且加工藕煤项目产生噪声污染昼夜超标，原告的行为已违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定。茶陵县环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对原告作出处罚，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。原告称建成投产的事实、是否属于应当依法办理环评手续的范畴、未办理相应环评手续的真正原因是什么、配套设施未验收到底是谁的过错造成的,被告收取原告的排污费就是默认了原告已属环评的手续，且原告未收到被告任何要求其办理影响环境核批手续的通知，是被告没有告知即下达了限期改正通知，被告茶陵县环境保护局在认定原告加工藕煤经营必须向茶陵县环保局报批环境影响评价文件时、没有明确向原告提供任何必须办理上述手续的法律依据，本院认为，法律法规并未规定被告在行政处罚前有上述义务，原告的此项诉称于法无据，本院不予采纳。原告又诉称茶陵县环保局在认定原告经营存在噪音超过国家标准事实时，从图中看居民楼并未监测，不符合相关监测地点分布的技术要求，制作程序不当。经查，茶陵县环保局已提供茶陵县环境保护监测站现场进行噪声监测，并提供监测报告证实噪音检测超标，该监测站属噪音检测的专业部门，原告也无其他证据证实其生产不产生噪声或噪声不超标，并未提供任何专业部门作出的噪音检测不超标的结论文件和未超标。原告的此项理由不充分，本院不予采纳。原告以《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，原告从1999年经营至今已有十几年，违法行为在二年之内未发现不再给予处罚。经庭审查明，原告的藕煤店一直在生产加工，并未中断或歇业，认为被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，该期限从行为终了之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，建设项目的环境保护设施未建设、未经验收或者验收不合格即投入生产的行为，是一种应受处罚的环境违法行为。在该项目的环保设施建成并报经环保部门验收合格之前，建设单位违法投入生产的行为处于继续状态。这种违法投入生产的行为通常表现为继续状态。如果该违法行为的继续状态并未终了，负责审批该项目环境影响评价文件的环保部门发现之后，应依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定及时予以处罚。故原告称已超过时效的理由不足，本院不予采信。原告提出被告听证程序瑕疵的问题，本院认为，被告该听证程序虽是有些瑕疵，但主体合法，认定事实清楚，听证的程序都是合法有效的，对该案处罚不存在违法结果。原告认为被告处罚的法律依据不足、适用法律不当、执法不公、处罚畸重。经查，被告在处罚原告之前，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第四十二条的规定，已告知被告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利，被告在行政处罚决定书中也应依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律法规条款进行处罚，被告处罚中属漏引用法律法规，经查明被告在作出行政处罚的过程当中，其他文书均引用了《中华人民共和国行政处罚法》的条款，应视被告适用法律并无不当。原告在没有报批建设项目环境影响文件和配套建设的环境保护设施未建成的情况下，即投入生产加工藕煤。违反了《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响评价文件。本案中，原告经营范围为加工、销售藕煤，经营的行业还属于《建设项目环境保护分类管理名录》内型煤项目。按《建设项目环境保护分类管理名录》规定，应当按照上述法律规定项目可行性研究阶段或项目开工前向茶陵县环境保护局报批有关环境影响评价文件。原告在没有报批建设项目环境影响评价文件的情况下，已经违反上述法律规定。原告认为，自己经营的藕煤店是在《建设项目环境保护分类管理名录》颁布以前就已投入了生产，应当没有溯及力。本院认为，原告经营的藕煤店是《建设项目环境保护分类管理名录》颁布以前就已投入了生产是事实，但在《建设项目环境保护分类管理名录》颁布以后原告的藕煤店仍在生产，应受《建设项目环境保护分类管理名录》的调整，故原告的理由不能成立，本院不予支持。茶陵县环境保护局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持茶陵县环境保护局2009年11月10日作出的茶环罚字【x】号行政处罚决定。
案件诉讼费人民币50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
附：提起上诉的，应在递交上诉状七日内，按本判决确定的诉讼费向湖南省株洲市中级人民法院缴纳上诉费。现金缴纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：中国农业银行株洲市红广支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号：x。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审判长龙宝兰
审判员谭玉云
人民陪审员蒋定福
二○一○年七月一日
书记员廖刚其
