原告周口汇林置业有限公司。

法定代表人范某某，该公司董事长。

委托代理人陆咏歌，金博大律师事务所律师。

委托代理人陈某，金博大律师事务所律师。

被告周口市国土资源局。

法定代表人张楸f，该局局长。

委托代理人鲁玉春，河南文丰律师事务所律师。

委托代理人陈某，该局工作人员。

原告周口汇林置业有限公司不服周口市国土资源局作出的周土罚决字（2009）X号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告周口汇林置业有限公司的委托代理人陆咏歌、陈某，被告周口市国土资源局的委托代理人鲁玉春、陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告周口市国土资源局于2009年12月2日作出周土罚决字（2009）X号行政处罚决定，认定原告非法转让国有土地使用权，依据《中华人民共和国房地产管理法》第六十六条之规定，作出“没收周口市城市信用社向周口汇林置业有限公司分四次支付土地款678万元”的处罚。

原告周口汇林置业有限公司诉称，一、原告没有非法转让土地使用权，被告认定事实错误。原告与周口市城市信用社签订的《代建职工住宅小区合同书》的相关约定，其实质是合作建房，不存在土地使用权的转让。本案涉诉土地的使用权一直登记在原告名下，从未发生任何形式的变更。根据《中华人民共和国物权法》规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。涉诉土地的使用权从形式和实质上都没有发生转让。二、被告对原告的行政处罚于法无据，适用法律不当。原告为周口市城市信用社代建住宅的行为属合作建房，定向开发的模式。原告只是提供地供建房所用，而不是直接把土地使用权转让给周口市城市信用社。原告与周口市城市信用社不存在“土地使用权转让行为”，所以也就没有违反《中华人民共和国房地产管理法》第三十八条、第三十九条第一款的规定，被告的处罚决定适用法律不当。被告作出的周土罚决字（2009）X号行政处罚决定认定事实错误，适用法律不当，请求法院依法撤销。

原告提交了四组证据，第一组证据：1、国有土地使用权出让合同（2002）－X号。2、周口汇林置业有限公司的国有土地使用证，周口市国用（2002）字第X号国有土地使用证，欲证明涉诉土地依然登记在原告名下，既未变更，也未申请变更；第二组证据：1、2003年9月18日周口市城市信用社与汇林置业有限公司关于代建职工住宅小区合作意向书。2、2004年5月26日周口城市信用社与汇林置业有限公司关于代建职工住宅小区合同书。3、2004年8月3日周口城市信用社与周口汇林置业有限公司、河南公正工程监理公司签订的《补充协议》。4、2006年3月28日周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司签订的《补充协议》。5、周口汇林置业有限公司于2008年12月30日的情况汇报。欲证明周口汇林置业有限公司与周口市城市信用社所签订的房屋代建合同，其法律性质属于合作建房、定向开发，代建协议的目的，是为了建房，不是为了买卖土地；第三组证据：1、周口汇林置业有限公司建设用地规划许可证。2、周口汇林置业有限公司建设工程规划许可证审批书、建设工程规划许可证。3、周口市大中型建设项目开发报告书。4、兰亭山水7、8月份营销执行案。5、周口市地税局税务稽查工作底稿附页；第四组证据：1、周口市城市信用社股份有限公司情况说明（两份）。2、周口汇林置业有限公司与周口市城市信用社资金往来帐目。欲证明资金来源是由职工集资购买，而不是信用社的单位资金，是合作建房行为，不是转让土地行为。

被告周口市国土资源局辩称，一、被告是依法律的授权有权对非法转让土地行为进行处罚的行政机关。被告接到群众举报后，依法进行立案、调查、收集证据、现场勘测、依法听证、集体讨论等程序，充分保证了被处罚人的合法申辩权利，依法审慎地作出了处罚决定。二、被告对原告作出的行政处罚认定事实是清楚的。对非法转让土地行为进行行政处罚不以是否进行了物权变动为前提。本案中原告非法转让国有土地行为不能因为没有土地变更登记而否认其非法转让国有土地的事实。原告在没有对土地进行任何开发的情况下，与周口市城市信用社签订《关于代建职工住宅小区合同书》，其实质是一种涉及土地转让和房屋代建的混合合同。

被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据共四组。第一组证据：1、国有土地使用权出让合同（2002）－X号，2、周口市汇林置业公司国有土地使用证复印件；第二组证据：1、周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司签订的《关于代建职工住宅小区合作意向书》。2、周口市城市信用社代建职工住宅小区合同签订会议记录。3、周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司签订的《关于代建职工住宅小区合同书》。4、周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司、河南公正工程监理公司签订的《补充协议》。5、周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司签订的《补充合同》。上述证据证明原告将土地使用权进行了非法转让；第三组证据：1、周口市城市信用社诚信小区资金往来情况。2、周口市城市信用社转帐凭帐7页，证明原告非法得到的土地款数额为678万元；第四组证据：1、土地违法案件现场勘测记录及勘测图。2、土地违法案件集体讨论笔录。3、土地违法案件行政处罚决定书，证明非法转让土地的位置和事实。上述证据欲证明被告作出的周土罚决字（2009）X号行政处罚决定证据充分，事实清楚，程序合法，依法应予以维持。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：1、2003年9月18日周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司关于代建职工住宅小区合作意向书。2、2004年5月26日周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司关于代建职工住宅小区合同书。3、2004年8月3日周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司、河南公正工程监理公司签订的《补充协议》。4、2006年3月28日周口市城市信用社与周口汇林置业有限公司签订的补充合同。5、周口汇林置业有限公司与周口市城市信用社资金往来帐目。6、周口市国土资源局与周口汇林置业有限公司签订的国有土地使用权出让合同。7、周口汇林置业有限公司周口市国用（2002）字第X号国有土地使用证。上述证据，原、被告对其客观真实性均无异议。本院对上述证据的客观真实性予以确认。

经审理查明，周口汇林置业有限公司于2002年6月18日以出让方式取得大闸路南段东侧、莲花路北侧的x平方米国有土地使用权。2002年6月21日，周口市人民政府向其颁发的周口市国用（2002）字第X号国有土地使用证。2004年5月26日，周口汇林置业有限公司与周口市城市信用社签订代建职工住宅小区合同书。合同约定，周口汇林置业有限公司为周口市城市信用社代建职工住宅约290套，并为周口市城市信用社提供土地约100亩，每亩16.8万元。周口市汇林置业有限公司从2004年5月27日至2005年6月29日分四次收取土地款678万元。2009年4月27日，周口市国土资源局接到群众举报，周口汇林置业有限公司涉嫌非法转让土地，经调查、取证，周口市国土资源局于2009年12月2日以非法转让国有土地使用权为由，作出没收周口市城市信用社向周口汇林置业有限公司分四次支付土地款678万元的行政处罚。

本院认为，本案争议的焦点是周口汇林置业有限公司与周口市城市信用社签订的关于代建职工住宅小区合同书如何定性的问题。最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解释》第18条规定“享有土地使用权作为投资与他人合作建房，签订的合建合同是土地使用权有偿转让的一种特殊形式”，以及最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”。上述司法解释“将提供土地使用权作为投资的”，界定为土地使用权转让行为。结合本案，周口汇林置业有限公司在周口市城市信用社住宅小区建设中，汇林公司提供100亩土地使用权，收取土地款678万元外，没有承担任何风险。其行为应认定为土地使用权转让行为。因原告转让上地时未完成开发投资总额的百分之二十五以上，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第三十九条第一款的规定，为非法转让国有土地使用权。原告以其与周口市城市信用社之间合作建房，定向开发，而不存在转让土地使用权的主张，不符合上述司法解释的规定，不能成立。另外，因非法转让国有土地使用权的行为是一种事实行为，而非法律行为，不以是否办理了物权变更、转移登记为必备要件。故原告以未办理物权变更、转移登记为由，主张其未转让国有土地使用权，不能成立，本院不予支持。综上，被告作出的周土罚决字（2009）X号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：

维持周口市国土资源局于2009年12月2日作出周土罚决字（2009）X号行政处罚决定书。

案件受理费50元，由原告承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。

审判长耿艳芳

审判员王宏

审判员赵芳

二○一○年七月九日

书记员陈某华