《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。
土地是不可再生资源，我国土地资源匮乏，为保护有限的土地资源，实现可持续发展，我国严格控制建设用地总量，实行建设用地审批制度，除进行乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，还需办理农用地转用审批手续。土地管理法第七十六条第一款中关于对未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地罚则的立法本意在于切实保护可以用于农业用途的土地。