浅谈行政诉讼举证时限制度
发布日期：2004-02-10 文章来源： 互联网
[提要]本文针对三类不同性质的行政诉讼，总结归纳了行政机关与行政相对方的举证责任与举证时限，并比较了行政诉讼与民事诉讼中举证时限制度的不同之处，分析两种制度差异的法理基础，最后提出了完善行政诉讼举证时限制度的若干建议。
一、行政诉讼中的举证时限制度
举证时限，是指当事人就其应负举证责任的事项向法院提供证据时所应遵守的时间界限。以往，我国现行行政诉讼法律制度中，尚无举证时限制度的系统规定，只是散见于有关的行政诉讼法律规范中，如《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）。2002年7月4日颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）则对此进行了完善，在第一部分对举证时限制度作了比较系统的规定。目前，我国行政诉讼按照诉讼标的可以分为针对具体行政行为的诉讼、要求履行法定职责的诉讼以及行政赔偿诉讼，这三类诉讼性质不同，因此对当事人举证责任和举证时限的规定也有所不同：
（一）针对具体行政行为的诉讼
这类诉讼在行政诉讼中最为常见。在该类诉讼中，行政机关就具体行政行为所认定的事实应负举证责任，比如《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。另外，根据《行政诉讼法解释》第27条第1项，如果被告主张原告起诉已超过诉讼时效，则应就此负举证责任。但是，并不是只有行政机关负举证责任，原告（行政相对人）就一定事项也应承担举证责任。比如原告须证明被诉具体行政行为的存在，在复议前置诉讼中，应证明其已经复议的事实。既然双方当事人均承担举证责任，就应适用举证期限制度：
1、行政机关的举证时限
关于行政机关在一审时的举证时限，《行政诉讼法解释》第26条第2款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。但是，《行政诉讼法解释》第28条规定了两种例外：（一）被告在作出具体行政行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的“。在这两种情况下，被告经人民法院准许可以补充相关的证据。关于补充证据所应遵守的时限，《行政诉讼证据规定》第1条第2款规定：被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。第2条规定：原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。
关于行政机关在二审时的举证时限，《行政诉讼法解释》第31条第3款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”也就是说，行政机关不得在二审时提供一审时未提供的证据。
2、行政相对人的举证时限
关于行政相对人的举证时限问题，《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》均无明确规定，上海市高级人民法院发布的《上海法院行政审判证据操作规程（试行）》（以下简称《操作规程》）则作了有益的探索，其第6条第2款规定：“原告在递交起诉状时应当提出证明被诉行政行为真实存在并且符合法定起诉条件的证据”。其第7条则规定：“在案件一审第一次开庭审理中，原告或者第三人可以在法院最后征求对事实的补充意见及其之前，向法院提出补充证据的申请，并且应当在法庭规定的期限内将补充的证据提交法院”。按照该规定，原告就符合起诉条件的举证一般应在起诉时提出，但是仍可以在一定时间内申请补充证据，由法院指定举证时限。《行政诉讼证据规定》则在其第4条第1款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。对于行政相对人二审时提供证据所应遵守的时限，第7条第2款规定：原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
（二）要求履行法定职责行政诉讼
关于要求履行法定职责的行政诉讼，原告除需证明其符合起诉条件外，根据《行政诉讼法解释》第27条第2项，就其已经提出申请的事实也应负举证责任。根据《行政诉讼证据规定》第4条第1款，对该事实应于起诉时提出。
关于行政机关应负的举证责任及举证时限，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》均无规定，《操作规程》第5条规定，不履行法定职责的行政诉讼案件，行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提出已经履行职责、不符合法定条件无需履行职责或者不具有该项法定职责的证据。若遇不可抗力，则在向法院提出申请后举证时限可延长。
（三）行政赔偿诉讼
关于行政赔偿诉讼，《行政诉讼法解释》第27条第3项规定，原告应证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。但是，对于该类诉讼双方当事人的举证时限均无规定。基于《国家赔偿法》对理赔机关（行政机关）赔偿部分的证据未作限制性规定，笔者认为理赔机关或赔偿请求人在一、二审中都有举证权，故举证时限较为宽松。
二、行政诉讼与民事诉讼举证时限制度的比较
行政诉讼举证时限制度与民事诉讼举证时限制度有很大不同：1、民事诉讼举证期限可由当事人约定或由法院指定，若由法院指定，该期限自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起，不得少于30日；但在行政诉讼中，依《行政诉讼法解释》第26条第2款，行政机关就具体行政行为认定事实的举证时限自收到起诉状副本起10日；2、在民事诉讼中，举证期限届满后，就新发现的证据仍可以向法院提供，行政诉讼中则不允许行政机关在举证期限届满后向法院另行提供证据；3、民事诉讼中，在二审程序当事人仍可以提供一审庭审结束后新发现的证据，而在行政诉讼中，行政机关不得在二审程序提供新证据。
应该说，两种制度的不同，正是由于两种诉讼的不同性质造成的，但两种制度各以不同的方式保障了司法公正的实现，可谓殊途同归。在民事法律关系中，当事人地位平等，而行政法律关系中，行政机关作为管理者与行政相对人相比处于优势地位，二者地位不平等，因此，为保护行政相对人的合法权益，防止行政机关滥用权力，行政机关只有在证据确凿的基础上，才能根据所认定的事实作出具体行政行为。所以，行政机关在作出行政行为时，与该行政行为有关的证据就已经固定下来了。行政机关在诉讼中，也只能以这些证据举证。既然不能提出新证据，当然不能在时限届满后主张补充证据。这一规定有效地实现了对行政行为合法性的监督和对行政相对人合法权益的保护。
三、行政诉讼举证时限制度的完善
在《行政诉讼证据规定》颁布前，原有的举证时限制度对行政机关规定较多，对行政相对人的规定则少之又少，这似乎有些矫枉过正。虽然行政机关应该对行政行为负有比较重的举证责任，但是，行政机关也仅是在行政行为的作出上具有优势地位，在其他方面证据的获得上，行政机关并无优势可言，双方当事人地位平等，应规定一个双方共同遵守的举证时限。应该说，《行政诉讼证据规定》公布后，这一问题得到了较好地解决，如就针对具体行政行为的诉讼，规定了行政相对人一审时的举证时限以及二审能否提供一审没有提供的新证据、能提供何种新证据等。另外，关于要求履行法定职责类行政诉讼，行政相对人就哪些事项应负举证责任，应遵守何种时限也有所规范。但笔者认为，在以下两个方面还有待完善：1、关于要求履行法定职责类行政诉讼，行政机关应就哪些事项负举证责任，应遵守何种期限；2、关于行政赔偿诉讼，虽然该类诉讼系因行政行为引起，但该类诉讼更接近于民法上的侵权之诉，故应规定此类诉讼的举证时限可以参照《关于民事诉讼证据的若干规定》的相关规定。
