从“行政社区”到“公民社区”——由中西比较分析看中国城市社区建设的走向
发布日期：2004-04-10 文章来源： 互联网
引言：一个意味深长的对比
中国城市社区建设发轫于1990年代初。其在全国范围内的大规模推广以2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志。该意见提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”在中国官员看来，政府管理体制改革是一个手段。与此相映成趣的是1955年联合国《通过社区发展促进社会进步》文件中的10条原则。它明确指出：“社区发展的目的在于促进人民热心参与社区工作，从而改进地方行政机构的功能”。在联合国官员看来，“改进地方行政机构的功能”不是手段，而是目的。这是一个意味深长的对比，读者甚至能得到一种强烈的暗示：“社区建设”的推动来自政府，目的是寻求社会的稳定和发展；而“社区发展”的动力则来自社区，目的是寻求善治。由此想到，有必要对中西社区肇始、发育的历史条件和动力机制作一个比较分析，由此探讨中国城市社区建设的未来走向。
一、西方城市社区形成的社会历史条件与发展动力机制演变
社区概念最早由德国社会学家滕尼斯于1887年提出，指由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密、富有人情味的社会“共同体”。美国芝加哥学派的帕克等人后来又加上地域的含义。今天，一个对西方城市社区形成、发展全景式的回顾或许会给我们以有益的启示。
1、关于社会历史条件――工业革命后的都市大发展
18世纪60年代工业革命直到19世纪末，是整个欧美城市发展的黄金年代。以芝加哥为例，1803年始建要塞，至1918年一战结束后人口已达300万，其中四分之三是欧洲移民。种姓不同，宗教不同，风俗各异，贫富悬殊，于是物以群分，人以类聚，城市社区自始出现。
（1）自由市场经济的“分化”效应是城市社区形成的首因。也在20世纪20年代，芝加哥学派开始走上街头进行城市实地调查。伯吉斯发现，用简化了的“同心圆”可以很好地表征城市社区结构模型：由中心商务区－贫民区－公寓带－别墅带－卫星城依次向外延伸，沿直径方向锲入了黑人、拉丁移民、亚洲移民等锲状种族聚居带。这些分化形成的地块，甚至会通过吸引同质人群的加入以强化自身特征。这实际上就是西方城市社区的缘起。不难看出，类似芝加哥这样的城市聚居形态分化，主要触发因素是城市地租中心递减、人口自由流动以及社会分层的马太效应，可以说，城市社区是自由市场经济在城市地域空间上的表征和投影。
（2）新教伦理和礼俗传统的“自适应”为城市社区塑形。城市社区绝不仅是经济的空间表达，更是多元文化的空间积淀。那些第一批芝加哥的移民，当他们进入真实的都市后，腾尼斯预言的城市冷漠开始困扰他们。这里生活环境复杂，节奏纷乱，且暂时失去了以血缘为基础的维系纽带。但是，新教伦理――马克斯韦伯认为是“现代资本主义精神以及全部现代文化的一个根本要素”，促使他们把源自乡村“礼俗社会”的传统和勤劳、自制的禁欲主义结合起来，以“自适应”的方式构成了法国社会学家迪尔凯姆所谓的“有机联合”――彼此依存，分工合作。尽管社区形成是以贫富分化和社会不公为代价的，但社区内团结互助的精神得以延续。
（3）乡镇自治精神为城市社区留下发展伏笔。托克维尔认为，早在17世纪开始形成的乡镇自治制度，提高了人民积极参加公共事务的觉悟，为美国式民主的发展提供了精神源泉。在城市社区，源自第一代移民的乡村自治精神同样让城市人有着对政府不信任的天然倾向，这种趋向促使他们的社区团结更为迅速和有效。且随着时间的推移，这个伏笔将为社区力量的壮大起到至关重要的作用。
2、“社区发展”动力机制演变过程-官民推动力量对比的三步曲市场这个“看不见的手”，既是西方城市社区形成的动因，也是其不断发展壮大的动力。在市场经济推动的“恒量”之外，政府和社区自身构成了社区发展动力机制中的二元变量。一个半世纪以来，这个“官民二元动力机制”经过了“民”“官”“民”三个阶段的演变。
阶段1――“睦邻运动”之波澜不兴。城市社区的出现是顺乎自然的，是哈耶克所说的“自生秩序”的产物，它不因计划或设计而形成，是行动而非设计的结果。直到20世纪初英、法、美相继出现“睦邻运动”、“社区福利中心”运动，都只是社区自身主导推进，谋求社区团结和更好生活条件的结果。至于政府，在一边敲边鼓而已。
阶段2――“社区发展计划”之大潮涌动。二战后，贫困、失业等经济社会问题困扰西方世界，凯恩斯的国家干预理论大行其道，刚从战乱中恢复元气的各国政府则顺水推舟，发动社区整合资源、开展自助。51年联合发出“社区发展运动”倡议，倡导以乡村社区为单位，政府机构同社区内的民间团体通力合作。城市社区一样深受启迪，于是官民携手，二元结构开始达成新的平衡。
阶段3――“黑堡宣言”之归去还复。进入50年代，以奥斯特罗姆为代表的学者开始质疑行政学开山祖师威尔逊的行政、政治二分法，认为对“效率”的追求忽略了公共行政的基本目标。在美国维吉尼亚，加里万斯莱等五位教授以头脑风暴会议的形式写出著名的《黑堡宣言》，指出美国社会的诸多问题不完全是公共行政问题，而是整个政治体系的问题。政府应提供适当的公共空间，让公民积极参与，谋求公共行政的制度重建。这样，公共领域的目标由为政府失灵“补台”转向防止政府“越位”。此时适逢哈贝马斯提出“公共领域”构建。哈氏认为现代意义上的公民社会是独立于国家的自治领域，公民社会中的公共领域为人们提供讨论公益事务的空间，城市社区理所当然地成为公民社会的微缩。在历来有不服从传统和自治精神的西方，新理论迅速推动二元动力机制向“民”方回归，同时，社区的地理特质被部分地消解。
二、当代中国城市社区建设面临的社会历史条件与动力机制分析
尽管有学者认为，当前中国城市社区可分为传统街坊式、单一单位式、混合式和城乡演替式等四种，但从总体上讲这些“社区”只是50多年来计划经济条件下行政区划的产物，或许用“行政社区”这个词来概括显得更加准确-也有学者提出“法定社区”的概念，应是基于同样的认识。
1、关于社会历史条件――转型期社会。旧有的计划经济体制正在逐步被市场经济取代，大锅饭、福利分房已经或行将消失，户籍制度受到的质疑，社科院“十大阶层”的研究结果使人对社会分化的速度瞠目结舌。在文化传统方面，尽管文革以来人与人信任急转直下，传统儒家思想的复兴也还只是学者的目标，但转型期社会人孤独、受挫的心理逐渐为社区提供了替代性的人本动力。勿庸置疑，城市社区形成的经济文化条件已诸事俱备。更为重要的是，社会转型的实质乃是代表国家行使权力的政府与各种社会组织关系的调整，“官民”关系重构的内在要求不可逆阻。
2、当前“社区建设”的二元动力机制
（1）来自官方的迫切推动。中国的社区建设是在全能政府“失效”及“单位制”解体的背景下发生的，官方主要目的是寻求新的管理体制和组织体系，寻求政治社会的稳定。对于高层决策者而言，宏观层面上的社会失范是下决心推进社区建设的触发因素。现代化进程本身所引发的动荡性，使得城市社区无时无刻不处于改革发展的风口浪尖。下岗职工、社会保险、老龄人口保障等问题如果长期得不到解决，社会群体中会普遍产生被剥夺感，进而导致社会冲突和合法性危机，甚至带来亨廷顿所谓的“普力夺”现象。在基层政府官员看来，社会结构和利益分配格局调整带来的焦虑和迁怒，已经使得稍微的管理不力就会使社会冲突的负面效应放大。出于这种担忧，中央和地方政府戮力推进社区建设的动机足可理解，力量异常强大。
（2）来自民间的渐进需求。单位制解体后，“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区，体制外的民工、流动人口等社会空间急剧膨胀，加上市民物质生活水平的提高，这些都对社区安全、服务、环境等提出更高的要求。更加值得关注的是，在市场失灵和政府失灵之外，社会危机也从另一个角度凸显了中国社会公共领域的缺乏。无论是根据马斯洛的需求层次理论，还是如亨廷顿所言“一切新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利，进而急起动员参与政治”，一个必然的趋势就在于：随着时间的推移，自治和组织参与的渴望必然会从对现实利益的追求中衍生出来――一个利益代言组织总比单枪匹马的个人强。而当社会分层进一步加剧时，一部分未能进入国家权力体系的经济精英，也会转身把社区作为实现自己政治抱负的场所。当然，民间需求只是一种渐进的必然，和当前政府强大的推动力相比，参与途径与公民意识的不足，使得今天社区的自觉力量相对弱小，这是一个典型的“强政府弱社会”的二元动力格局。
三、中国城市社区建设面临的困境和走向分析
来自政府的主导推动使得社区建设热烈而富有成效。但随着工作的不断深入，人们越来越发现官员们似乎仅仅热衷于挂牌子、建队伍、搞活动；官员则开始抱怨社区居民不能积极参与，奉献自我。总体上看，社区建设陷入了“剃头挑子一头热”的尴尬困境。
1、困境的深层症结――二元动力机制与一元决策主体的结构矛盾。为什么社区人不热衷社区建设？既然参与意识、现代公民理念不是一天两天能深入人心的，那么社区利益诉求渠道的缺失应该就是最直接和最重要的原因。在现实中，几乎没有一个组织哪怕是社区之外的能够实际承担利益代言的责任――城区人民代表大会没有街道一级的设置，社区居委会忙于应付街道布置的行政事务，招聘的主任甚至没有民选合法性。以离退休党员为主体的社区党组织缺乏活力和影响力，无力干预社区资源调配。至于新建的社区代表大会、协调委员会，多数缺乏法定依据，形式意义大于内容。社区的利益需求既不能“上达”，便无从实现。长此以往，谁会热心社区事务？即便如此，但利益诉求渠道还只是一个浅表性的话题。深层的问题在于：如果社区事务的决策者中有“民”，那么就无需什么组织来代言；如果决策主体中没有“民”，那么再完善的诉求渠道也要看政府的“脸色”行事。抛开政府部门的“自利性”不谈，即使存在一个对称的官民信息沟通渠道，但是“民”着眼于社区权益，“官”着眼于稳定发展，思考问题的出发点就不一样，何况当前一“官”独大的决策格局呢？――这样的决策主体结构，要是能一劳永逸地避免官民冲突反而倒是怪事了。因此，二元动力机制与一元决策主体本身就形成了社区建设的深层结构矛盾。
2、走出困境的道路――扩大公民参与、构建“公民社区”的理论推导。政府一头独大的决策机制显然不足实现官民博弈的双赢，满心期待发言权的社区不会永远甘愿坐冷板凳，二元动力机制决定了社区事务决策主体必须同样具有官民二元性。这样，作为社会现代化的直接政治后果，扩大公民参与就成为城市社区建设的大势所趋――亨廷顿甚至认为更大规模的参政是现代国家与传统国家的最大区别。社区事务决策主体的二元化在社会组织形态上无疑直接形成了公共领域。罗伯特。帕特南则将拥有人际互信和公共领域的社群称为“公民社区”。这样推导下来，扩大公民参与、构建有中国特色的“公民社区”，似乎可成为解决社区建设深层症结的一条道路。
3、“美芹”抑或下策――从“行政社区”到“公民社区”的意义。构建中国的“公民社区”究竟是一言兴邦的“美芹之献”还是情非得已的下策？在社会转型期的中国，基于政治控制的考虑，政府官员的担忧是可以理解的。从消极意义上讲，公共领域确实构成了与国家的疏离和制衡，对执政党的组织覆盖提出新的挑战，何况社区内足以“自组织”并产生内在秩序的力量还需要时间的验证。但是，市场经济体制已经或正在为公共领域的建构奠定社会自立的逻辑基础和契约规则――“看不见的手”需要我们的一点耐心，需要官员更为远大的目光和无私的精神。毕竟，公共领域未必能给我们带来最好的，但可以避免最坏的。它既是防止政府“越位”、保证公民自由的屏障，也是提升政府机能的补剂、弥补政府缺位的力量。帕特南对意大利的实证研究甚至说：具有积极的“公民社区”的北部城市政府表现远比南部优越。
四、执政党和政府基层组织的应对
一元决策主体引发的困境，其实质并非居民参与不足或行政部门效率低下，而是缺乏一个把公民参与从可能变为现实的转化机制与空间。因此，从某种意义上讲，深化社区建设与其说是管理体制改革，毋宁说是意义更为深远的政治制度创新。
1、有限政府理念的树立――时间和空间。中国的社区成形“后发”于西方，适度的国家主义倾向或许不失为一种阶段性“后发优势”。但是公民社会的成形依赖的是从内部建立的道德规范和行为秩序，不必过于仰仗来自外部的国家强制力量。因此要强调两个维度上的“有限政府”理念。一个是时间纵向上的。和西方城市社区一样，中国社区建设官民二元动力机制也是动态的，构建公共空领域的需求迟早会让政府的触角退让――这只是时间问题，政府必须未雨绸缪，因势利导。其次是空间横向上的。政府对社区事务的干预是有限度的，基层政府必须超脱各种利益，专事履行公共管理的职能，明晰“恺撒”与“上帝”之分――不能说管得少的政府就一定是好政府，但是管得过多的政府肯定不是好政府。政府不管，谁来管呢？把这些任务转移交给非政府组织足矣。
2、基层民主的扩大――公民参与的现实政治意义。公民参与包括政治参与和对公益事务的参与。它一方面推动非政府组织的壮大，弥补国家在促进经济社会发展时动员力上的不足，另一方面也通过利益整合、表达来催生公民社会、推进民主进程。当然，对于尚未成熟的社区而言，参与社区公益事务的可行性更大。此外，由于公益事务非常贴近个人生活，相对远离宏大的政治话题，所以扩大公民参与甚至比城市街道“直选”等建议显得更具有现实性。而它的稳妥行和催生民主观念的特质，则更具有本质上的意义。诚如亨廷顿所言“……问题不是进行选举，而是创建组织。在许多不是特别现代化的国家中，选举只是对加强分裂势力、并且经常是反动势力的权力有帮助”。
3、社区自治制度――公民参与的基石
《居民委员会组织法》的第二条规定，居委会是自我组织、自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。但在实际的社会组织运行中，基于社会控制的需要和长期计划经济下城市管理体制的惯性，居委会已经成为街道办事处的腿子。因此，对现行的组织法进行修改以适应新形势的需要是十分重要。关键在于通过制度的确立和修正，使得公民参与获得法理的保证。对官员们的建议在于，极端地讲，最有效的政治领导和社会控制是利益的一体化，而只有通过积极的公民参与，利益整合才能实现。
周虽旧邦，其命维新。中国城市社区建设已经破题，但是任重道远、意义重大。也许托克维尔对新英格兰乡镇生活过于偏爱，但是只要把“乡镇”替换换成“社区”，就同样能看到中国未来城市社区的生动写照，并由此汲取从“行政社区”迈向“公民社区”的信心。
――“居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。”
参考文献：
《社会与共同体》[德]腾尼斯三联书店2001
《城市社会学》[美]伯吉斯等华夏出版社1997
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《新教伦理与资本主义精神》[德]马克斯韦伯陕西师范大学出版社2002
《让民主运转起来》[美]帕特南江西人民出版社2001
《西方政治学名著提要》俞可平主编江西人民出版社2001
《公民社会与第三部门》何增科主编社会科学文献出版社2000
《中国城市社区建设概论》唐忠新。天津人民出版社2000
《公共行政与治理过程――转变美国的政治对话》加里万斯莱《中国行政管理》2002.2
《村民自治的现实与未来》党国英南方周末2002.9.30
《城市社区管理与自治组织的发展》于显洋新华文摘2002年第9期
