行政诉讼的举证、质证与认证问题的研究
发布日期：2004-02-17 文章来源： 互联网
诉讼中的举证、质证与认证问题，是指能为法官在庭审中了解和把握案件事实真相，认定案件性质以及能为法庭科学裁判提供法律事实依据的关键性的诉讼程序问题。在我国的三大诉讼中，举证、质证与认证一般来讲都有其相同或相似的作法。但由于三大诉讼所反映与调整的诉讼对象之不同，因此，它们又各有其自身的内涵与特点。尤其是行政诉讼，因其所规定与调整的是公民、法人及其他组织同行政机关在具体行政行为上的法律关系，故行政诉讼中的举证、质证与认证就有不同于刑事、民事诉讼的内涵和特点。本文就行政诉讼中的举证、质证与认证问题进行研究与探讨，以便于审判实践中正确的操作与应用。
一、行政诉讼举证的特点
行政诉讼是行政管理相对人即原告对行政机关作出的具体行政行为不服而提起的诉讼。在行政法律关系上，行政机关始终处于主导的地位，因此，行政诉讼中的举证就具有如下特点：
（一）举证责任的主体是行政机关
在实施具体行政行为时，行政机关无须征得行政管理相对人的同意，单方可以做出。它对作出的具体行政行为的事实和法律依据自己最为清楚，行政管理相对人并未知晓，因此，在行政诉讼中，行政机关就应当承担举证的主要责任，即被告对自己作出的具体行政行为负有举证责任，这就不同于民事诉讼中“谁主张、谁举证”的原则。
行政机关在行政诉讼中负有举证责任，并不排除原告及第三人的举证责任及人民法院依职权调查收集证据。原告及第三人的举证责任是行政诉讼的司法审查性及其必要性所决定的，它不同于被告的举证责任。如原告及第三人对政府部门作出土地确权决定不服而向法院主张权利时，就应提供有关的土地房产登记证；行政侵权赔偿案件中的原告或第三人应提供行政机关侵权行为的事实及赔偿数额；原告状告行政机关不作为，如申请行政机关颁发许可证和执照，要求行政机关履行法定职责等，因这类案件是由原告的行为引起的，则原告有责任将有关证据向法庭提供。人民法院调查收集证据的目的是审查具体行政行为的合法性，对被告的举证行为以及原告与第三人提供的证据没有任何的补充作用，更不是用来证明具体行政行为的合法性。
（二）举证的内容与特点
《行政诉讼法》第32条“被告对自已作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，明确了被诉的行政机关其举证责任的内容为：一是事实证据。即被告作为或不作为的事实根据。二是法律、法规等规范性文件。即被告作出具体行政行为的法律、法规依据。这种提供法律依据的举证，也是行政诉讼举证责任不同于其他诉讼的一个重要特点。三是程序性证据。行政机关在作出具体行政行为时必须遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，按照先取证后裁判的行政程序来行使职权。因此，被告在庭审中，还应当向人民法院提供作出具体行政行为的程序性证据，即举出被告作出具体行政行为的程序依据和原告是否超过起诉期限的依据等。与程序性证据相对应，被告行政机关在行政诉讼中不得自行向原告（或第三人）和证人收集证据。因为，如果允许被告行政机关在行政诉讼中重新收集证据，就会助长行政机关在作出某项具体行政行为时采取先作决定后取证的违反法定程序的作法，不利于保护当事人（指原告或第三人）的合法权益。这种限制被告收集证据的规定，也是行政诉讼中举证责任的一个特点。
（三）行政诉讼的举证时限
目前，三大诉讼中，只有《行政诉讼法》的司法解释对被告的举证期限做出明确的约束性规定。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据”，第31条“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或变更一审裁判的根据”等规定，明确限定被告的举证时限须在一审庭审结束后作出裁决前，超过此时限被告所举证据，合议庭一律认定无效，不予采信，更不能将其作为认定被诉具体行政行为合法的根据。这是行政诉讼区别于民事、刑事诉讼的一个重要方面。
二、行政诉讼的质证特点与作法
行政诉讼的质证，是指在庭审调查中，对诉讼当事人当庭提供的证据，进行公开的、直接的辩认和质疑，从而对证据的真实性、合法性和关联性予以确认的一项诉讼制度，它是人民法院审查核实行政诉讼证据的主要方法。根据《行政诉讼法》第31条“证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据”之规定，诉讼当事人提供的证据，必须经庭审质证，否则，该证据不能作为定案的根据。
行政诉讼证据的质证，首先，必须当庭公开进行；其次，证据必须经双方当事人充分质证、辩驳，使之真伪分明，能够据以准确认定具体行政行为的合法性；再次，庭审质证应当在法官的引导下进行。在行政诉讼中，被告的主要任务是举出被诉的具体行政行为合法性的事实证据、法律依据，而原告的主要任务是对被告提供的事实证据和法律依据进行质证，并对证据的证明力提出意见与看法，同时，举出与自己主张一致的证据，提供给被告与第三人质证。在行政审判实务中，通常采用的质证方法是：
（一）一证一质。这是庭审中最基本的质证方法。1、被告行政机关向法庭出示证据后，对方当事人（原告或第三人）就应当在法官的引导下，对该证据作出承认或否认的明确表示。如对方当事人对该证据明确表示没有异议，则法官应当庭确认其证据的效力，可作为定案的根据；如对方当事人对该证据提出异议，应当说明理由和依据，否则，提出异议或否认意见不能成立。对被告在法庭上举出的书面证据必须当庭宣读，再由对方当事人查验核对并确认真伪，然后才确认该证据能否作为定案的根据。如对方当事人提出异议，应当说明理由并提出证据予以证明，否则，异议不成立。2、对原告或第三人在法庭上提供的证据，在法官的主持下被告行政机关对之进行质证，查验核对并确认其真伪，然后才确认证据能否作为定案的依据。如被告对该证据提出异议，应当说明理由并提供证据予以证明，否则，提出异议不予采信。3、对证人出庭作证的，经法庭允许，诉讼当事人可以向证人发问，并相互质证，以证明证人证言的效力，然后才确认证人证言能否作为定案的根据。4、对人民法院自行收集的证据，应当由主审法官或审判长当庭宣读，如诉讼当事人对该证据有异议的，应当庭说明理由并提供充分的证据予以证明，否则，提出异议不予采信。
（二）引导式质证。在行政诉讼中法官应当引导诉讼当事人围绕证明案件事实的证据是否真实、可靠进行质证，不要为了与案件无关的证据争论不休，以免影响质证的效果；同时，应围绕被诉的具体行政行为是否合法这一关键性的问题来引导当事人质证；在法庭辩论阶段，如原告或第三人提供出新的证据，法庭应当恢复法庭调查程序，并引导被告对新提出的证据进行质证，如被告对新的证据提出异议，应当说明理由并提出相关证据予以证明，否则，提出异议不成立。另外，对被告所提出的程序性证据及法律、法规依据等，法官必须正确引导原告及第三人进行质证、辩证。如原告及第三人对被告所提出的法律、法规等规范性文件不甚明白时，法官应当主动向被告提出引导问题，并按照审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，同时参照规章的原则来进行辩驳。强调这一点，主要是由行政法律关系中原告所处地位决定的，原告始终处在被管理、被决定的弱小地位。同时，绝大多数的原告，因各种条件的限制，对国家的法律、法规都不甚了解，法官如果在这方面未发挥引导作用，则原告及第三人在质证方面就无从着手。
三、行政诉讼的认证原则与作法
行政诉讼的认证，是指在庭审过程中，法官对案件证据的合法性、真实性、相关性依照法律规定进行综合审查判断，当庭或庭后确认其证据的效力，判定其能否作为定案依据的一种诉讼活动。认证是法官行使审判权的具体表现，也是人民法院对行政诉讼证据的审查和判断的直接体现。法庭在确认其证据的效力时，首先是以被告举出的证据为中心，综合原告及第三人提供的证据和人民法院调查收取的证据进行全面审查；其次是以证据能够证明被诉的具体行政行为的合法性这个核心进行审查，这是行政诉讼的认证特点。对证据的确认应当遵循的原则是：一是实事求是原则。即根据每一个具体证据的特点、性质与客观事实之间的关系来判断其证据的证明力，不能主观臆断；二是综合分析原则。即全面结合案情和全部的证据进行鉴别分析，确定各个证据对总的案件事实是否有证明效力；三是内心确信原则。这是法官运用自己的能力及自已的审判实践经验来判断证据的效力，抓住矛盾，排除疑点，以达到“确信”的目的。
法官确信，是对证据的真实性、合法性、相关性的确认和认可。真实性是根据各种证据的来源，自身不同的特点进行审查判断，以确认其是否真实可靠；合法性是指证据只有依法定程序取得才是合法，非法取得的证据不能作为诉讼证据；相关性是指真实可靠的证据必须与案件存在客观联系，与案件无关联的证据不能作为定案的依据。如某一证据本身无法证明是否真实可靠时，必须结合整个案情，并同其它证据相互印证，才能判断其真伪。当我们把握认证的这些原则与要领之后，具体的认证方法就有下列几种：
（一）当庭认证。通常称为庭审中认证，是指在法庭调查中通过诉讼当事人的举证、质证，最后由法官在庭审中公开确认证据的效力。下列情况之一的，可当庭认证：1、被告行政机关向法庭出示证据，经原告或第三人质证且原告或第三人明确对该证据表示没有异议，可当庭确认该证据的效力。2、对公证机关出具的证明文书，除有充分证据足以推翻以外，可当庭确认其证据效力。3、一方当事人向法庭举出证据，另一方当事人虽有异议，但明确表示不能举出证据予以推翻的，可当庭确认其证据效力。4、如举出证据材料为复印件，举证人拒绝或无法提供原件，且没有其他材料印证的，对方当事人又不予承认的，可当庭确认该证据没有效力，不予采信。5、对与一方当事人有利害关系的证人证言，可当庭确认其不能作为认定案件事实的依据。6、对于非法取得的证据，可当庭确认该证据不能作为诉讼证据。
（二）庭后认证。是指法庭对诉讼当事人在庭审中提供的证据不能当庭确认其效力时，审判长应宣布待庭后认证或指令诉讼当事人限期补充证据。其认证方法为：1、合议庭认证，即合议庭成员根据案件的实际情况，对诉讼当事人提供的证据作出正确的审查和判断，确认其证据能否作为定案的事实依据；2、审判委员会讨论认证，即合议庭成员对证据的效力确认意见不一致时，由院长或主管院长将该案件提请审判委员会来讨论决定，确认其证据能否作为定案的事实依据；3、对于合议庭和审判委员会或者当事人补充提供的证据，应当重新开庭审理，在庭审中，应当由主审法官或审判长向诉讼当事人说明认证的理由和认证的根据。
总之，行政诉讼的举证、质证与认证，是行政诉讼庭审中不可缺少的诉讼环节，也是强化庭审功能的核心内容。举证是质证、认证的前提，质证是认证的基础，认证是举证、质证的结果，举证、质证、认证都是为了最终确定有关证据的有效性、真实性、合法性，并以此查明被诉的具体行政行为是否合法，从而为法庭作出公正的裁判创造条件。正确处理好三者关系，是行政诉讼庭审方式改革的核心，因为法官驾驭庭审能力如何，怎样引导当事人围绕案件争议的焦点进行举证、质证并据以确认证据效力是充分体现审判价值的标志。只有充分发挥庭审的功能与作用，使行政审判活动的重点转移到庭审上来，真正做到有话说在法庭，有理辩在法庭，事实及法律依据查清在法庭，证据认证在法庭，才能使法庭真正成为“明事实、辩是非、定裁判”的场所，才能克服过去那种庭审流于形式的现象，增强行政诉讼庭审活动的透明度，确保司法公正。
