论司法解释对我国行政诉讼制度的发展
发布日期：2004-08-19 文章来源： 互联网
「内容摘要」为了贯彻实施行政诉讼法，最高人民法院分别于1991和2000年颁布了两个司法解释。论文通过比较两个司法解释，论述了新司法解释，在受案范围、管辖制度、原告资格、证据制度、诉讼时效、判决种类以及执行制度方面对我国行政诉讼制度的发展。深入理解和研究这些最新发展，对实施行政诉讼法、完善我国的行政诉讼制度具有重要意义。
「主题词」行政诉讼法 贯彻意见 若干解释 发展 完善
为了贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》，最高人民法院于1991年发布实施了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《贯彻意见》），《贯彻意见》在贯彻执行行政诉讼法、发挥行政审判的作用方面，起到了十分重要的作用。但随着行政诉讼实践的不断深入，《贯彻意见》的局限性逐渐显露出来，越来越难以解决司法实践中出现的新情况、新问题，在这种情况下，最高人民法院及时结合行政审判实践和行政诉讼法学研究的理论成果，于2000年3月发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），该《若干解释》与以往的《贯彻意见》相比较，它的一个重要特征就在于它对我国的行政诉讼实践具有很强操作性和适用性。虽然《若干解释》的颁布实施即刻受到了理论工作者对其不足和缺陷的批评甚或是批判[1]，毋庸置疑，《若干解释》由于受政治、社会条件的制约其仍存在保守性和不尽人意的地方，但是，《若干解释》对行政诉讼实践的贡献、对行政诉讼理论的推动作用则是不容一笔抹煞的。可以说，《若干解释》是我国行政诉讼实践和行政诉讼法学理论研究所取得的阶段性成果，我国的行政诉讼制度将在此基础上继续发展。《若干解释》与《贯彻意见》相比较，其对于行政诉讼制度的发展主要表现在以下几个方面。
一、在受案范围上-扩大了行政诉讼的受案范围
受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，受案范围的大小不仅表明公民、法人或者其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，而且也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。“受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织的权利受法律保护的程度。”[2]《若干解释》与《贯彻意见》相比较，主要是通过以下方式达到扩大受案范围的目的的。
1.在确定受案范围的方式上，从由正面肯定到反面排除来确定行政诉讼的受案范围。通过正面肯定方式来确定受案范围，其优点是人民法院的受案范围明确，凡是在肯定范围之内均属于人民法院的受案范围。其缺点是受案范围狭窄、缺乏扩张性。因为通过正面肯定来确定受案范围，永远难以包容纷繁复杂的行政活动，会造成一些行政活动被排除在受案范围之外。通过反面排除来确定受案范围，其特点是人民法院不受理的案件明确，除了明确规定不属于人民法院的受案范围外，其他案件均属于法院的受案范围。其优点是受案范围广、具有扩张性。最高人民法院1991年颁布的《贯彻意见》关于受案范围部分，总共8个条文，其中有6条是从正面确定受案范围的。第1条从正面界定具体行政行为的概念，随后又用5个条文规定：对劳动教养、强制性收容审查、计生处罚、行政确权等行为不服的，属于人民法院受案范围。最高人民法院2000年颁布的《若干解释》改变了采用正面肯定方式确定受案范围，而是采用反面排除的方式确定受案范围，《若干解释》关于受案范围部分，总计5个条文，其中第1条第二款、第2条、第3条、第4条、第5条均是从反面排除来确定受案范围的。通过确定受案范围方式的变化达到了扩大受案范围的目的。
2.从可诉的行为标准上，删除了对具体行政行为的不适当定义，采用行政行为概念。1991年的《贯彻意见》采用的可诉行为标准是具体行政行为，其第1条规定：“具体行政行为是指国家行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方面行为。”《贯彻意见》试图使用这一冗长的概念来界定具体行政行为，以便明确受案范围。然而，使用这一概念不但其内涵和外延仍不清，而且也把不作为、双方行为等行为排除在具体行政行为之外。《若干解释》取消了对具体行政行为的不当定义，采用行政行为标准。《若干解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”采用行政行为标准其优点在于：一是行政行为标准不仅包括了作为，也包括了不作为；不仅包括了单方行为，也包括了双方行为；不仅包括了法律行为，也包括了非法律行为；行政行为概念具有较强的包容性。二是与国家赔偿法规定的赔偿标准一致，国家赔偿法在确定行政赔偿范围时，使用的概念是与行使行政管理职权有关的行为，也就是说，只要造成侵害的行为与行使国家行政管理职权有关，就属于国家行政赔偿的范围。三是概括出了可诉行为的实质，即具有国家行政职权的行为，满足了行政行为内容的发展。随着国家管理职能的扩大，行政行为方式也将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵和外延也将随之发展[3].总之采用行政行为标准确定受案范围，也从另一方面实现了扩大行政诉讼受案范围的目的。
二、在管辖上-变通提高了部分行政案件的审级
《行政诉讼法》在确定行政案件的级别管辖上，根据案件的性质和被告的地位确定了中级人民法院管辖的第一审行政案件。该法第14条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作出的具体行政行为提起诉讼的案件；（3）本辖区内重大复杂的案件。但对于何谓”重大复杂的案件“，1991年的《贯彻意见》并未做出具体规定。虽然行政诉讼法在第23条规定了移转管辖，即上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，下级人民法院对其管辖的第一审行政案件可以报上一级人民法院决定审判，以排除或减少基层人民法院可能受到的各种不法干涉。但是，司法实践中，几乎90%以上的一审行政案件都由基层人民法院管辖，《行政诉讼法》在管辖上排除地方政府干涉的立法宗旨得不到有效实现。这一点，在人民法院审理涉及地方人民政府”工作大局“的行政案件时表现得更为明显，法院承担的压力、面临的尴尬不得不和政府保持一致，维护政府工作的”大局“。而这样做的结果往往是以牺牲原告的合法权益为代价的。
为了避免类似现象的再度发生，落实《行政诉讼法》在管辖问题上的立法宗旨，《若干解释》对重大复杂案件作出解释，其实际结果是提高了部分行政案件的审级。《若干解释》第8条规定：“有下列情形之一的属于行政诉讼法第14条第三项规定的本辖区内重大、复杂的案件”：
（1）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；
（2）社会影响重大的共同诉讼案件、集团诉讼案件；
（3）重大涉外案件或涉及香港、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
（4）其他重大复杂案件。
通过上述司法解释，达到了变通提高行政案件审级的效果。对于排除基层人民法院管辖时可能受到的不法干涉、保证司法公正奠定了制度上的基础。
三、在诉讼参加人上-降低了原告资格的条件，扩大了原告的范围
关于行政诉讼的原告，根据《行政诉讼法》第24条第1款的规定，凡是认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向人民法院提起起诉的公民、法人或者其他组织均是原告。但是，上述规定并不能解决实践中原告资格出现的很多情况。对于原告资格，理论上也将其定位于行政法律关系中的行政相对人[4].至于其他利害关系人，根据《行政诉讼法》第27条的规定可以作为第三人参加诉讼，但是，其是否具有原告资格、能否提起诉讼？实践中并不明确。《贯彻意见》除了在“起诉和受理”部分规定治安处罚案件中的被侵害人可以起诉外，在“诉讼参加人”部分几乎是没有任何规定。《若干解释》的一个重大发展就在于：对行政诉讼的原告资格在“诉讼参加人”部分作出明确规定。通过这些规定不难看出：它降低了原告资格的条件，扩大了原告的范围。其主要表现是：
1.明确规定行政行为相关人的原告资格。所谓行政行为相关人是指除了行政相对人之外与行政行为有利害关系的其他公民、法人或者组织。在《行政诉讼法》颁布之初，理论界一般否定行政行为相关人的原告资格，而是倾向于行政行为所直接指向的对象，即行政相对人才有资格提起行政诉讼，例如被行政处罚人、行政许可的被许可人等。而对于虽然受行政行为的影响，但却不是行政行为所直接指向的公民、法人或其他组织所提起的诉讼，人民法院一般倾向于不受理[5].此外，对于在何种情况下行政行为相关人具有原告资格、可以提起起诉以及行政行为相关人的范围等问题并不十分明确。《若干解释》的贡献之一就是结合行政审判实践，降低了原告资格的条件，扩大了原告的范围。对行政行为相关人的原告资格作出一般规定。其基本标准是“与具体行政行为有法律上利害关系的行政相关人，对该行为不服的，可以提起行政诉讼”，具有原告资格。根据《若干解释》第13条的规定，下列行政行为相关人可以依法提起行政诉讼：
（1）与被诉的具体行政行为涉及相邻权或公平竞争权的；
（2）与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或者在复议过程中被追加为第三人的；
（3）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的受害人；
（4）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。
2.规定了联营、合资、合作各方的原告资格。联营企业、中外合资企业或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方的合法权益受到具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。联营、合资、合作各方具有原告资格。
3.规定了农村土地使用权人的原告资格。农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。农村土地使用权人具有原告资格。土地使用权人包括农村土地承包人、使用农村土地的乡镇企业以及在农村建房的村民等。
4.规定了非国有企业和其法定代表人的原告资格。非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人具有原告资格，可以提起诉讼。
5.规定了股份制企业权力机构的原告资格。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以以企业的名义起诉。通过确认行政行为相关人等有关公民、组织的起诉资格，对于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。
四、在行政诉讼证据上-明确了原告的证明责任，强化了被告的举证责任
1.明确了原告的证明责任。行政诉讼的一个突出特点是被告负举证责任，若举证不能，则承担败诉的后果。《行政诉讼法》没有规定原告的举证责任，最高人民法院1991年《若干意见》也没有规定原告的举证责任。立法上的缺陷似乎表明原告可以不承担任何证明责任，这种不分案件性质，将一切举证责任让被告承担，不但不符合诉讼活动的性质，而且对被告行政机关也不公平，实际上在司法实践中确实存在某些案件应当由原告举证的情况。最高人民法院的《若干解释》对此作了补充，弥补了这一缺陷。根据《若干解释》第27条的规定，原告对于下列事项承担举证责任：
（1）原告有责任证明自己的起诉符合法定条件。原告的起诉是行政诉讼活动启动的条件，因此，原告有责任提供证据证明自己的起诉符合法定条件。对原告的起诉条件被告若否认，如被告主张原告的起诉超过了法定期限，那么被告则承担举证责任。证明起诉符合法定条件，由原告承担，而不是由被告承担。
（2）在行政赔偿诉讼中，原告证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实。以便于人民法院确定赔偿数额。
（3）其他应由原告承担举证责任的事项。当然，原告举证责任不同与被告的举证责任，原告的举证责任实际上是一种初步证明责任，既需要证明自己具备起诉条件。这种初步证明责任与被诉的行政行为之间不具有必然的联系，与行政机关须提供证据证明行政行为合法否则败诉的举证责任不同。
2.强化了被告的举证责任。《行政诉讼法》规定了被告的举证责任和举证的范围，该法第23条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但是，《行政诉讼法》并没有规定被告提供证据的时限和法律后果。为此，最高人民法院1991年《若干意见》对被告举证的时限和法律后果作出规定。《若干意见》第30条规定：“被告在一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可依法判决撤销被诉的具体行政行为。”2000年的《若干解释》又进一步强化了被告的举证责任，主要表现在三个方面：
（1）被告应于收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为的证据和依据，否则，视同行政行为没有证据、依据。《若干解释》将被告提供证据、依据的时间由一审庭审结束前提前到收到起诉状副本之日起10日内，同时也明确了不履行这种程序性义务的法律后果。其主要目的在于防止被告在一审诉讼过程中违法收集证据。
（2）复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行为的根据。其原因在于行政机关执法的基本程序规则是“先取证，后裁决”。被提请复议的具体行政行为应该在被申请复议之前就有足够的证据支持，复议机关在复议期间收集和补充的证据，出现在被申请复议的原具体行政行为之后，如允许法院将复议机关收集和补充的证据作为维持原具体行政行为的依据，就违背了“先取证，后裁决”的原则。另外，复议机关在复议过程中为弥补原具体行政行为的不足而收集和补充的证据本身，就恰恰说明原具体行政行为证据的不充分。因此，复议机关在复议过程中收集和补充的证据不能作为证据使用。
（3）被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤消或变更一审裁定的依据。其原因同上所述。
（4）被告及其诉讼代理人在最初具体行政行为后自行收集的证据、以及被告严重违反法定程序收集的证据，不能作为人民法院认定被诉具体行政行为合法的根据。
五、在起诉和受理上-进一步完善了诉讼时效制度
所谓诉讼时效是指公民、法人等权利主体向人民法院请求保护其权利的法定期限，它包括期间的开始、延续和结束几个过程。关于行政诉讼时效问题，《行政诉讼法》规定了行政诉讼的一般时效和特殊时效，直接起诉的一般时效为三个月，经过复议起诉的一般时效是复议期满或复议决定送达之日起十五天。特殊时效由单性法律规定。然而，行政诉讼法规定的诉讼时效不能满足实践的需要，不能解决所有行政案件的起诉期限问题，例如实践中存在大量的行政机关做出具体行政行为不告知起诉权利和起诉期限的情况，从而导致公民等相对人逾期向法院起诉。《行政诉讼法》规定的一般诉讼时效满足了作为的行政案件的需要，但不能解决不履行法定职责案件的起诉期限问题，因为我国的一部分行政实体法往往没有规定行政机关履行职责的期限，没有履行期限的规定，怎样才算不履行、起诉期限以及从何时开始计算等等都成为亟待解决的问题。《若干意见》对此作了一定的补充和完善，如第35条规定：“行政机关做出具体行政行为时，未告知当事人起诉权或起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人知道诉权或者起诉期限起计算，但逾期的其间最长不得超过一年。”这条规定对于指导行政审判，保护相对人诉权方面发挥了很大的作用。但上述规定仍不能解决实践中遇到的问题，仍有待完善。新的《若干解释》完成了这一任务，其对诉讼时效制度的完善主要表现在以下三个方面：
1.规定了行政不作为案件的起诉期限。根据《若干解释》第39条的规定，主要分为三种情况：
（1）法律、法规、规章或者其他规范性文件对行政机关履行职责的期限有明确规定的，超过规定期限不履行职责的，从超过期限之日起，公民等相对人开始享有诉权，可以提起起诉。
（2）法律、法规、规章或者其他规范性文件没有明确规定行政机关履行职责的期限的，行政机关接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织开始享有诉权，可以向人民法院提起诉讼。
（3）公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，公民等相对人可以立即起诉，不受60日期限的约束。
2.规定了行政机关不告知诉权或起诉期限的诉讼时效。《若干解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款的规定。”《若干解释》与《贯彻意见》比较，其重大修改表现在两个方面：一是把最长期限由一年规定为两年；二是增加了一款新内容，对经过复议程序，行政复议机关作出复议决定不告知诉权或者起诉期限的，同样适用本条第一款的规定。此两项改动不但更有利于保护相对人的权益，而且也使我国的行政诉讼时效与民事诉讼时效相统一。
3.规定了当事人不知道具体行政行为内容时的诉讼时效。《若干解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于行政行为具有复效性，行政行为不仅影响到相对人的权益，而且还可能影响到其他相关人的权益[6].实践中，行政机关一般将行政文书送达给直接的相对人，一般不送达给与具体行政行为有利害关系的相关人，因为行政机关不可能完全知道这个行为所影响的除相对人以外的其他相关人。因此，这些相关人不可能知道该具体行政行为的内容，而这些相关人又可以以原告的身份提起行政诉讼。如果不延长这些人的起诉期限，按照普通的起诉期限执行，不但对他们不公平，而且也与我国民法通则规定的民事诉讼的特殊时效不一致。民法通则第137条规定：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害之日起计算。但是，从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。《若干解释》解决了以往对公民、法人权利保护的差别待遇：即对民事侵权行为保护的时效长，而对于行政侵权行为保护的时效短。这对于充分保护公民、法人的合法权益，加强制度的协调统一具有重要意义。
[1]具体批评意见请参考张树义主编《寻求行政诉讼制度的良性发展》、杨解君《行政诉讼法司法解释的若干欠缺与困惑》，《行政法学研究》2000年第3期。
[2]江必新《正确把握行政诉讼受案范围》，《人民法院报》2000年4月27日。
[3]最高人民法院行政庭编《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义第5页，中国城市出版社出版。
[4]胡建淼主编《行政诉讼法教程》第115页，杭州大学出版社出版。
[5]张树义主编《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》第81页，中国政法大学出版社出版。
[6]张树义主编《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》第195页，中国政法大学出版社出版。
