近年来，随着“推进国家治理体系和治理能力现代化”成为党和国家政治话语当中的重点表述之一，中国学术界关于“国家治理能力”的讨论如雨后春笋般大量涌现。法学界自然亦不例外。尤其是当2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确强调依法治国是“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”之后，将中国法治建设与国家治理能力直接勾连起来的讨论，在中国法学界更是逐渐增多。而其中最常被用于与“国家治理能力”这一当下流行的政治话语进行勾连或援引为助的学术理论资源之一，便是在国际学术界最初发源于比较政治学研究领域的“国家能力”概念及其学说。

        本文首先从检视“国家能力”的几种代表性学说入手，厘清其中最常被中国学者援引来讨论中国法治与国家治理能力的学术概念及分析框架，进而剖析中国法学界的这些借用（无论那些学术概念及分析框架只是被简单提及，还是真正被倚作展开分析的主要工具）所可能存在的一些问题。继而将指出，在中国的语境当中（请注意这一语境限定），尤其是考虑到传统中国时期在大国治理方面所展示的一些智慧，当我们今天在“治理”视域下将“国家能力”学说引入到对中国法治问题的讨论时，需要对其加以适当的检讨与调整，以超越“国家能力”学说有可能过度凸显的某种“自上而下支配”的面向，并以我国现行《宪法》第19条当中规定的“国家推广全国通用的普通话”为例，来论证国族认同建构能力可谓现时代各项国家能力赖以有效展开的基础，同时也是高质量、低成本地建构回应型法治的重要前提。

一、
中国法学界主要援引的“国家能力”学说 

        早在上世纪五六十年代，便已有西方学者提出“国家能力”这一概念。不过在那个时候，此概念虽然被用来指“一个政治系统在其环境中的总体绩效”，但还比较模糊，很难具体衡量。直到70年代末以后，随着以西达·斯考切波（Theda Skocpol）等人为代表的“国家主义学派”的崛起，国家能力（state capacity）成为了与国家自主性（state autonomy）并提的重要学术概念。这些学者将国家能力定义为“国家实施其政策的各种能力”，并将其进一步区分为总体的国家能力与按政策领域细分的国家能力。在“国家主义学派”的引领下，国家能力开始成为一个逐渐得到系统分析与运用的学术概念。但这一学派因为过于强调国家自主性，也被批评带有强烈的国家中心主义倾向。于是，在80年代末，亨廷顿（Samuel P. Huntington）的高足米格代尔（Joel Migdal）提出了“在社会中的国家（state in society）”的分析路径，并在此基础上形成了一套关于国家能力的新理论，那便是著名的“国家—社会关系关系理论”。米格代尔不仅重新界定了国家能力的含义，认为国家能力是“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”，而且还将国家能力进一步细分为四大类，亦即渗入社会的能力、调节社会关系的能力、提取资源的能力以及以特定方式配置或运用资源的能力。 
        自上世纪五六十年代以来至今，关于国家能力的学说与理论可谓林林总总，不仅在西方学术界蔚为大观，而且在此方面学习与研究并行的中国学术界，也已形成了各家看法。与此同时，这一最初源自比较政治学研究领域的理论，逐渐被中国的一些法学研究者所关注与借鉴，其中最常被引用的，当数美国历史社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）与中国政治学者王绍光各自发展出来的学说。具体而言，迈克尔·曼所提出的“专断性权力”与“基层渗透性权力”概念及其分析框架，被一些中国法学研究者借用来说明中国古代与当代的国家—社会关系关系，进而作为讨论中国法治问题的一个背景性框架。而王绍光的“基础性国家能力”学说，亦在一些中国法学研究者的笔下被提及与引用。

（一）迈克尔·曼的一对概念：“专断性权力”与“基层渗透性权力” 

        迈克尔·曼笔下的“社会权力”概念，虽然沿袭了西方学界先前的一些用法，但他所打造的“社会权力”理论，则凭借其作为主要分析框架的IEMP总体模型，形成了自身的鲜明特色。所谓IEMP总体模型，是指迈克尔·曼认为社会权力主要有四大来源，即意识形态权力、经济权力、军事权力与政治权力。迈克尔·曼在分析人类社会发展的每一个时期时，致力于突出在导致历史发生重大变化的过程中，上述四种权力的相对强弱程度对于总体后果的影响。 

        不过，就中国法学研究者对迈克尔·曼理论的引用而言，通常并非他利用上述社会权力之四大来源针对人类社会历史发展所做的恢宏分析，而是聚焦于他对国家权力进行区分后所形成的一对学术概念。在其发表于1984年的一篇论文当中，迈克尔·曼将“国家权力”细分为“专断性权力”（despotic power）和“基层渗透性权力”（infrastructural power）两类。按照他当时所写的原话，“专断性权力”涉及“国家精英可以自行其是，而不必例行化地、制度化地与市民社会各集团进行协商的范围”，而“基层渗透性权力”则指“国家实际渗透社会，并在其统治疆域中有效贯彻政治决策的能力”。这对概念也被他在四卷本巨著《社会权力的来源》当中多次运用。尤其是在该书第二卷当中，迈克尔·曼根据这对概念的高低程度进行相互搭配，建构了四种理想类型，即“低度专断性权力+低度基层渗透性权力”的封建主义国家、“高度专断性权力+低度基层渗透性权力”的帝国或绝对主义王权国家（例如罗马帝国、中华帝国与欧洲绝对主义王权国家）、“低度专断性权力+高度基层渗透性权力”的现代西方自由—官僚政治制国家、“高度专断性权力+高度基层渗透性权力”的现代威权主义国家（例如顶峰时期的苏联）。 

        迈克尔·曼所提出的“基层渗透性权力”概念，非常具有学术上的吸引力，但实际上人们也不大容易准确把握其用法。为此，除了上述定义外，在《社会权力的来源》第一卷与第二卷当中，迈克尔·曼还曾做过另一些解释。例如在第一卷中，迈克尔·曼声明该概念“涉及对社会的实际渗透和在后勤上执行政治决定的能力”，而在第二卷里面则说得更为详细一些，指出该概念“即一个中央集权国家的制度能力，它或是专制的，或是非专制的，而制度性能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令”，它是“集体权力，一种‘贯穿’社会的‘权力’”，“通过国家基础来协调社会生活”，正是此种权力“将国家确定为一系列中心的、放射的制度，并以此贯穿其地域”，并强调此种权力乃是一个双向车道，其增强并不一定增强或减弱个别的专断性权力。 
        从上述解说文字来看，迈克尔·曼在反复声明“基层渗透性权力”乃是一种国家针对“社会”的政治权力而非“社会”自身的权力，但问题并没有那么简单。他在2008年时专门发表了一篇文章，阐述其所界定的“基层渗透性权力”概念之内涵及运用边界。在这篇文章中，迈克尔·曼再次声明他所提出的“基层渗透性权力”概念“只是为了说明政治权力关系，而不是为了更广泛地说明社会生活”，并明确拒绝了一些学者所提出的在“基层渗透性权力”的“空间”维度上增加“社会”维度的建议（有学者认为不大确定迈克尔·曼在这里指的究竟是“控制领土还是控制社会”）。迈克尔·曼态度鲜明地认为“社会”一词相当空洞，强调他用“基层渗透性权力”这一概念形容对那些位于一个国家之领土、主权空间及其政治权力关系之内的人民的控制，并声称在自己的研究当中非常怀疑是否存在一个可被称之为“社会”的有界实体概念。就此而言，国内的一些法学研究者们在使用迈克尔·曼的“基层渗透性权力”概念时，常常是将其直接纳入到“国家—社会关系”的二元分界框架之下加以发挥，那样的做法其实已经有些偏离了迈克尔·曼的原义。

（二）王绍光的“基础性国家能力”学说 

        上世纪90年代初，王绍光与胡鞍钢开始研究当代中国的国家能力问题，并将国家能力界定为“国家将自己意志（preferences）、目标（goals）转化为现实的能力”，认为具体包括汲取能力（extractive capacity）、调控能力（steering capacity）、合法化能力（legitimation capacity）以及强制能力（coercive capacity），主张“以上四种能力反映了中央政府以国家意志对社会经济活动进行干预的能力”。 

        王绍光与胡鞍钢当时的研究，显然是受到了西达·斯考切波、米格代尔等人的影响，例如他们对国家能力的内涵解说，便与西达·斯考切波、米格代尔前述对国家能力的定义极为相似，并且，他们所做的上述四种国家能力之划分，也与米格代尔的前述分类多有重叠。但王绍光与胡鞍钢的理论也有自身的鲜明特点，那就是在他们所区分的四种国家能力之具体内容当中，特别强调作为汲取能力之主要体现的财政汲取能力的重要性，认为财政汲取能力是“国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础”。 

        近年来，王绍光将其国家能力理论加以发展，从原先的四项区分扩展到八项，亦即强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力，并强调上述八项其所认为的“基础性国家能力”便是迈克尔·曼所称的“基层渗透性权力”，又认为在这八项基础性国家能力当中，强制能力、汲取能力与濡化能力是20世纪50年代以前的近代国家须具备的基本能力，认证能力、规管能力、统领能力与再分配能力是20世纪50年代以后的现代国家的基础能力，而吸纳与整合的能力则是民主国家的基础。    

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