行政执法的法源追溯
“行政执法”的词义有外延各不相同的多种定义,其中最狭义的是限于指称行政机关实施行政处罚、行政强制、行政调查的行为,实务中在城市管理等领域的行政执法即专指行政处罚及其配套措施(行政强制、行政调查等)。
因此,行政处罚等典型的行政执法行为,其性质无疑是侵益行政行为。从人民主权和法治行政的原理看,要防止行政权滥用,则须将行政机关的活动置于人民所选举的代议机关(在我国即为全国人民代表大会及其常务委员会)制定的法律统制之下,这就是行政法上的基本原则“法律保留原则”。全国人大及其常委会制定的法律只能是狭义的“法律”,在我国只能是成文法,不包括民商事惯例。
行政法具有“控权法”属性,行政管理法律关系,通常是法律调整之下的行政主体,在行使行政职权过程中,对行政相对人权利义务产生影响的法律关系。此法律关系中,行政主体处于主导地位,是具有“高权”的一方,由此显著区别于平等主体之间的民事法律关系。警戒行政权的滥用是人类历史的经验总结,行政法作为调整行政管理关系的法,性质上是“控权法”,即控制和规范行政权的法。在此意义上,涉及行政处罚等事项的行政执法依据,实质不是为行政机关有权去处罚人民提供保障——因为“高权”本身不需要保障,而是为行政机关处罚人民限定了范围、条件、幅度、程序、监督救济机制等“制度的牢笼”,防止乱罚滥罚。
基于比例原则中行政机关不得过度干预人民自由的内在要求,行政机关作出自我约束、自我规制。推而广之,民商事法律规范适用的范围,总体上是排斥行政机关公权力以行政执法的方式随意介入的;民商事纠纷遇到不可协商、调解的情形,需要公权力介入时,所要求的也是具有居中裁决属性的司法权,以及行政机关职权中具有“准司法权”性质的行政裁决权。因此,民商事惯例适用于民事法律关系,原则上不适用于行政法律关系。
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