目前社会经济转型带动农村向着现代农业方向转变，而在农村中固有的“三农”问题限制了农村经济转型及进步，因此在实际中必须要有切实的金融扶持制度才能改善农村经济问题。而农村承包土地的经营权和农民住房财产权（下文简称“两权”）抵押贷款的推行正是为解决这一问题的重要政策措施。




　　一、“两权”抵押政策推行的预期目的




　　相较于我国社会经济、城市经济快速发展的情况来说，农村经济落后已经成为非常常见的现象，“三农”已经成为我国发展中的一项社会性问题，总体来说造成此种情况主要是由于农村地区经济活性不足导致其发展过于落后，最为突出的问题就是金融注资水平过低而限制农村的发展。而“两权”抵押政策的执行主要是为了通过新的金融发展模式来调动农村经济，使农村耕地资源利用效率得到提升，推动农村经营活动的进行，从而促使社会资金可以流入农村，降低因金融流转困难及融资困难所造成的“三农”问题产生的影响，盘活农村经济的发展，推进现代农业的进步。




　　二、“两权”抵押在农村中实行存在的问题




　　（一）土地资源分散，缺乏规模化经营条件




　　受原有的土地？营模式影响，多数农村在土地经营中仍以分散式经营为主。以“两权”抵押试点开展的实际情况来看，农村耕地资源过于分散影响其在抵押贷款中的融资程度，因此在“两权”抵押中多数农户是以小额信用贷款作为主要的贷款形式，这也是土地分散经营中唯一可以采用的抵押贷款方式，其额度较低，这也使农民在经营中仍然以小型经营模式为主，无法获取规模化经营才能达到的高收益目标。




　　（二）法律漏洞带来高风险




　　“两权”抵押中其有许多内容及条款与现行法律存在相悖的情况，以《担保法》及《物权法》为例，其对土地使用权的规定及住房财产权的规定与“两权”抵押之间存在着很大的冲突，这也使农民在进行“两权”抵押时可能会因法律障碍而出现不能融资或是融资风险等问题，使农民自身权益无法得到良好的保障。




　　（三）“两权”抵押的限制




　　由于农村经济发展落后，因此其法律制度及社会保障体系等都存在着很大的缺陷，这种情况使农村农民在融资的过程中所受限制因素也非常多，其中影响“两权”抵押最为明显的限制因素就是农民所使用宅基地的社会保障特点，这也造成在农村地区其个人不动产的确定存在边界模糊的情况，使融资存在困难的现象。




　　三、“两权”抵押问题形成的因素




　　（一）原有的土地制度无法适应现代农业发展要求




　　现代农业的发展及进步必然需要相应的制度及政策作为支持，这样才能保证农村经济结构得到相应的调整及改革，而目前在农村实行的土地及制度对农民利益及经济发展之间的关系没有清晰的界定，其多数涉及到土地产权的规定都没有细化处理，可操作性仍需进一步验证。




　　（二）法律体系不完善




　　目前在“两权”抵押中其所实行的法律政策仍然存在较多的漏洞及缺陷，法律体系不完善使“两权”抵押实际的所受影响因素较多，在不同的法律之间没有相应的制度来对其相悖之处进行调和，最终所影响的依旧是农民的利益。




　　（三）农村土地产权不明




　　土地产权不明在农村中是一个非常常见的问题，土地产权所属直接决定了农民是否可以通过“两权”抵押来进行融资，其也决定了农民进行“两权”抵押是否合法。虽然国务院颁布了相应的政策要求对农村土地进行登记，但是在实际中仍然存有许多具有产权争议的土地，其归属问题影响“两权”抵押的实行，为相关工作带来较大的难度。




　　四、对“两权”抵押问题进行解决的对策




　　（一）完善立法来限定“两权”抵押的范围




　　对于“两权”抵押的范畴最终还需以法律作为基准，通过对立法及对法规的修订来明确农民在“两权”抵押中的相关权益，使“两权”抵押这项金融政策可以在合法的基础上全面实行，通过规范立法来为农民的“两权”提供更加完善的保障。




　　（二）规范“两权”抵押的实施流程




　　为了避免在“两权”抵押的过程中出现错误，必须要制定完善的制度来规范“两权”抵押的实施流程，其通常是以“提出申请→资格认定→价值评估→贷款审批”作为主要的流程环节，在此过程中要加大监督、审核力度，优化审批流程，以期在最短的时间内完成“两权”抵押过程。




　　（三）规范不动产登记工作




　　不动产登记需要依据国务院下发标准及要求来执行，通过登记的方式对农民不动产归属进行记录及确定，以此来保证在实际的“两权”抵押中可以明晰“两权”的权属，提高“两权”抵押工作的效率。




　　（四）加大扶持和协调配合力度




　　人民银行要对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。银行业监督管理机构要研究差异化监管政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。保险监督管理机构要进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险和农民住房保险工作。




　　结语




　　以上“两权”抵押中存在的问题主要是依据我国多数农村发展现状所提出的，其落实及执行困难也是在“两权”抵押中亟需解决的问题。而针对“两权”抵押问题所提出的解决对策以是“国发[2015]45号”作为基础而提出，通过不动产登记等措施来确定农民自身权益，为“两权”抵押的实行提供基础条件。