关于劳动教养程序立法的构想
发布日期：2003-11-24 文章来源： 互联网
我国劳动教养 制度初立于上个世纪五十年代，至今四十余载。对于劳动教养制度，颇有争议。有的学者认为，劳动教养制度是我国的独创，被外国朋友称为人间奇迹，对世界文明的贡献。 但多数学者认为，劳动教养制度存在许多缺陷与不足。因此，有的主张对此应予改革与完善，有的主张予以废除。 从我国实践的情况看，劳动教养在控制和预防犯罪，维护社会治安方面有一定的积极作用，但也存在许多问题与弊端。导致劳动教养种种弊端的重要原因，是长期以来对劳动教养的性质认识模糊，以及由此造成的劳动教养立法的严重滞后与不完善。因此，我们认为，完善劳动教养立法，使劳动教养有法可依，具有非常重大的现实意义。本文拟在考察我国劳动教养立法及司法实践的基础上，试就我国劳动教养程序立法问题作一探讨。
一、现行劳动教养立法的缺陷分析
翻检劳动教养的规范性文件，可见以下主要缺陷：
1.劳动教养的规范性文件由行政部门作出
现行劳动教养规范性法律文件由行政法规、部门规章及其他规范性文件组成，主要有：（1）行政法规。共有两部，第一部即1957年8月1日第一届全国人大常委会第78次会议批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》，这是我国首次以行政法规的形式正式确立了劳动教养制度。第二部即1979年11月29日国务院所公布的《关于劳动教养的补充规定》。该行政法规主要规定在我国省、自治区、直辖市和大中城市成立劳动教养委员会，劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人，劳动教养的期限，以及劳动教养的监督等；（2）部门规章。即公安部于1982年1月21日所公布的《劳动教养试行办法》，它对劳动教养有关问题作了全面的规定，是迄今为止劳动教养制度最为全面、详尽的规范性文件；（3）其他规范性文件。这些文件系由公安部或由公安部会同其他部门下发的各种通知、报告、批复等，一般是针对劳动教养的个别问题所作的规定。由上述可知，现行劳动教养规范性文件，均由国家行政权力机构制定。应当说，这种做法，是背离法治国家原则和程序法定原则的。因为在现代法治国家，对于公民人身自由的剥夺，必须依据法律；任何人，未经法律规定的程序，不得剥夺其生命、自由或者科处其他处罚。该原则要求不仅在内容上，而且在形式上，都应当通过反映民意的国家立法机构制定的狭义法律来规定剥夺或限制公民人身自由的程序。如果由国家行政权力机关制定剥夺或限制公民人身自由的规范，行政权力可能会沦为不受约束的专制工具，行政权的滥用就不可避免。应当通过国家立法机构制定的法律来规定剥夺或限制公民人身自由的措施及程序的原则，在我国宪法和有关法律中也有体现。我国宪法第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”行政处罚法第9条规定：“法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”人身自由是公民的基本权利，是公民参与社会活动和行使各种权利的前提。“公民、组织的基本权利和其他法定权利是宪法和法律赋予的，要对其予以限制，也必须通过与之相对应的宪法和法律，而不能由低于宪法和法律的规范性文件来作出限制。” 劳动教养是一种在较长时期内剥夺公民人身自由的措施，但其依据的规范性文件，却均制定于行政权力机关，而非国家立法机构，是很值得研究的。
2.在劳动教养法规体系中，处于相对较低层次的规范性文件不断扩充处于相对层次较高的行政法规所规定的适用对象范围
1957年国务院《关于劳动教养问题的决定》所规定的对象有4种：（1）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动能力但长期拒绝劳动或者破坏纪律，妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。1982年公安部《劳动教养试行办法》将劳动教养的对象规定为6种，即“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人”，“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养”；1982年解放军总政治部、公安部联合发布《关于军队执行国务院〈劳动教养试行办法〉几个问题的通知》，将劳动教养的对象扩大至军人。1987年公安部、司法部发布的《关于对卖淫嫖宿人员收容劳动教养问题的通知》规定卖淫嫖宿人员无论来自城、乡，只要符合该通知中的相应规定，则一律被收容劳动教养。这种处于相对较低层次的规范性文件不断扩充处于相对层次较高的行政法规所规定的适用对象范围的做法，也是欠妥当的。
3.适用程序缺乏制约
劳动教养法规规定劳动教养的审批机构是省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会。劳动教养管理委员会由公安、民政、劳动部门的负责人组成，领导、管理劳动教养工作。但另一方面，公安部、司法部联合下发的有关通知规定“劳动教养管理委员会，由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”。在实践中，劳动教养审批由公安机关一家负责， 架空了劳动教养管理委员会，使之名存实亡，形同虚设。
4.人民检察院对劳动教养的监督权难以落实
尽管规定了人民检察院对劳动教养有法律监督权，但由于有关法规对检察机关对于劳动教养的监督范围、监督程序缺少明确、详尽的规定，使检察机关对劳动教养工作无法发挥应有的监督作用。根据《劳动教养试行办法》及《人民检察院劳教检察工作试行办法》等有关规定，人民检察院对于劳动教养工作有法律监督权。据此，检察机关对于劳动教养工作的监督，应当体现于劳动教养的提出、审查批准、申诉及执行等各个环节之中。但是，由于劳动教养实际上由公安机关行使审批权，加之《劳动教养试行办法》规定公安机关是劳动教养审诉的复查机关和错误劳动教养决定的纠正机关，使得检察机关只能对劳动教养的执行环节加以监督。即便如此，人民检察院对于劳动教养的执行监督也远不尽如人意。根据《劳动教养试行办法》规定，提前解除劳动教养、延长和缩短劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。劳动教养人员若对延长劳动教养期限的决定不服，只能向劳动教养管理场所或上级主管机关提出。检察机关可以对此提出纠正意见，但并无约束力。
5.劳动教养法规对劳动教养的期限规定过长
国务院《关于劳动教养的补充规定》及公安部《劳动教养试行办法》都规定了劳动教养的期限为1至3年。劳动教养所适用的对象，为有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚者，对其人身自由的剥夺长达1至3年，实际上与剥夺自由的刑罚无异，甚至要比刑法所规定的某些轻刑还要重。至于公安部及司法部1984年3月发布的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》将劳动教养期间规定为2至3年，使劳动教养期限的下限延长至2年，就更成为问题。
二、完善劳动教养程序立法需明确的问题
1.关于劳动教养的性质
在立法方面，关于劳动教养的性质， 1957年国务院《关于劳动教养问题的决议》将其定位为对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对其安置就业的方法。因此，劳动教养具有双重性，即它既是对劳动教养人员的一种处罚措施，又是对其的一种安置方法。1980年国务院批转的公安部《关于做好劳动教养工作的报告》将其定性为一种强制性的教育改造措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。1982年国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》对劳动教养的定性与前者相同。1991年11月国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》，以国家的名义宣布劳动教养的性质是行政处罚。在我国理论界和司法实务部门，对其性质的认识一直存在分歧。国内行政法学界对劳动教养的性质有两种观点：第一种观点是行政强制措施说。认为现行劳动教养制度是对大中城市中有违法行为但又不够刑事处分的人员实行强制性教育的改造措施。从性质上说，劳动教养是一种行政强制措施，不属于行政处罚。 第二种观点是行政处罚说。该观点认为，劳动教养是对有轻微犯罪行为，但尚不构成刑事处罚且又有劳动能力的人实施的一种既有强制性质，又有教育性质的一种处罚。 有学者认为，行政处罚当中的人身罚包括拘留及劳动教养，前者时间短，后者时间长，劳动教养是由劳动教养委员会审批的，属于行政管理范畴。 然而，将劳动教养界定为行政处罚，是值得研究的。譬如，有学者提出，“无论是多高规格的法律文件，把劳动教养的性质定义为一种行政处罚，劳动教养实质上与刑罚相当的特性并不会改变。对于构成犯罪但不需要判处刑罚的人适用，实质上与刑罚并无区别的而名义上被称为行政处罚的劳动教养，是明显不合适的……”。
劳动教养的性质到底是什么？这是设计劳动教养制度应当首先面对的一个重大问题。因为劳动教养性质是劳动教养制度最基本的问题，关系到劳动教养制度本身的法律地位。所以，明确劳动教养的性质，是十分必要的。劳动教养的适用对象可归为两类：一类是多次违反治安管理法规，屡教不改，符合劳动教养条件的；还有一类是实施了轻微犯罪行为，但犯罪情节显著轻微，不够或不需要追究其刑事责任，又符合劳动教养条件的。对于前一类人，治安处罚显然对其已失去了应有的作用，而适用刑罚，又明显欠妥，所以，应当采取其他相应措施。至于第二类人，他们本身已经触犯了刑律，但由于其犯罪情节轻微，够不上或者不需要判处刑罚。从当今世界各国情况看，对该类人员，采取轻刑化与非刑罚化的手段是一种趋势。适用刑罚方法以外的措施预防和控制犯罪，就是非刑罚化的刑事政策。对于某些情节轻微的犯罪，从矫正及预防犯罪的目的出发，应当尽量避免适用刑罚。因此，对于第二类人作非刑罚化处理，可以使这些犯轻罪者免于蒙受曾受刑罚处罚的耻辱印记，有利于其重返社会。鉴于此，在将来的劳动教养立法中，劳动教养似应定位为一项独立的法律责任制度，它介于刑罚与行政处罚之间，其性质，是国家为了惩戒、控制和预防违法犯罪，维护社会治安，对符合条件者所采取的限制其人身自由，进行强制劳动与教育的一种非刑罚性的司法处分，是行政处罚与刑罚的替代或补充方法。
2.关于劳动教养的功能
劳动教养是国家旨在预防及减少违法犯罪，维护社会治安，对违反治安管理法规屡教不改而又有劳动教养必要者，或者实施轻微犯罪行为而不够或无需刑事处罚而又有劳动教养必要者所采取的限制其一定期限人身自由，以进行劳动、教育、改造的一种处分。就其功能而言，与国外的保安处分相契合。所谓保安处分，是国家为避免和消除对社会的危险因素，预防犯罪、保卫社会安全而采取的补充或代替刑罚的强制处分的总称。 西方国家在刑罚之外设置保安处分，是社会防卫论思想在立法上的反映，是以往报应刑主义与预防犯罪主义相结合的体现。保安处分将着眼点从报应刑转向犯罪的预防，其重点，旨在防卫社会。刑罚与保安处分各有侧重，即刑罚以报应及一般预防为目的，而保安处分主要以行为人的人身危险性为根据，旨在消除这种危险性，重在特殊预防，两种手段相互配合，并行不悖。从设立劳动教养制度的宗旨及采取的方针与政策研判，其所发挥的功能与保安处分类似。理解这一点，对于构建未来的劳动教养立法十分重要。
三、完善劳动教养程序立法的构想
（一）劳动教养基本原则
未来的劳动教养立法，应规定劳动教养应当贯彻的原则。这些基本原则应当体现劳动教养的基本目的和任务，决定劳动教养的基本特征并且对劳动教养的司法实践具有指导意义。我们认为，劳动教养应当遵循以下基本原则：
1.法治原则
法治原则是劳动教养制度最基本和最主要的原则。它要求劳动教养必须依法进行。具体是指以下内容：首先，劳动教养的依据是法定的，劳动教养机关在对劳动教养人员适用劳动教养时必须存在法定依据。对于法无明文规定者，不得适用劳动教养。其次，劳动教养的程序法定，即有关机关在适用劳动教养时，必须遵守法律所规定的程序，不依照或者不严格遵守程序，将导致该劳动教养决定的无效。程序合法是法治原则的基本要求之一。
2.公正、公开原则
公正原则是指在适用劳动教养时，应当具有公正性。公正，首先要求对于任何人，在劳动教养的适用上应当一律平等。其次，公正还要求劳动教养的适用应当适当和适度，不得滥用。再者，劳动教养的轻重程度应当与行为人行为的事实、性质、情节、社会危害程度及人身危险性相当。保证劳动教养适用的公正性，需要劳动教养法规定相应的制度保障。如程序公开，回避制度，劳动教养机关可能对当事人适用劳动教养时当事人拥有知情权，当事人有聘请和委托律师权、陈述权、申辩权，对劳动教养决定不服拥有相应的救济权利等。
公开是指劳动教养决定过程应当公开，要有当事人的参与了解，这样即可以对有关机关及其人员进行有效监督，同时也可以保障当事人的合法权益。公开也是劳动教养公正性的必要条件。公开原则要求有关机关在作出劳动教养决定之前必须听取当事人的陈述及申辩，要告知当事人事实理由及根据，并公开裁判过程及其结果。
3.保护当事人合法权益原则
劳动教养立法的一个重要指导原则是保护当事人的合法权益。为此，应当赋予当事人相应的程序性权利，包括：决定机关作出劳动教养决定时，当事人拥有了解权或知情权、陈述权、申辩权、申请回避权、上诉权。其次，明确有关机关所负有的保障当事人权利的义务。包括权利告知义务、权利保障义务、为其实现权利提供便利义务以及侵犯其权利的法律后果。
（二）劳动教养的权力机关
劳动教养权包括其申请权、决定权、执行权及监督权等内容。其中，最为重要的，是决定权。
关于劳动教养决定权归属问题，学界一直存在激烈争论，主要有三种观点：一种观点认为，劳动教养决定权归属问题应当在现有劳动教养制度的框架内解决，由劳动教养管理委员会审批。至于实践中存在的问题，可以通过强化劳动教养管理委员会的职能加以解决。另一种观点主张废止劳动教养管理委员会，把决定权直接交给公安机关。 其理由是：首先，既然劳动教养管理委员会名存实亡，不如索性使其退出历史舞台。再次，劳动教养系限制人身自由的行政处罚，行政处罚法规定限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。所以，劳动教养决定权交由公安机关行使，存在合理的法律根据。再次，公安机关行使决定权简便、易行，符合效率原则。还有一种观点主张劳动教养的司法化，即由人民法院通过公正的审判程序决定，改劳动教养行政决定程序为司法诉讼程序。这种观点的理由是：（1）劳动教养决定程序司法化，可以一扫以往劳动教养实践中的诸多弊端，准确适用法律，保障公民合法权益；（2）可以在国际人权斗争与合作中争取主动。
我们认为，劳动教养的实践表明，劳动教养管理委员会负责劳动教养的决定权，并不能解决劳动教养中存在的问题，相反，这种做法极易因治安形势变化而实际上变成其中一个机关说了算。至于第二种观点，只是对现实中由公安机关一家包办劳动教养做法的认可，同样不能解决劳动教养实践中所出现的种种问题。从法治原则及公正适用劳动教养以保卫社会与维护人权的角度考虑，我们赞同第三种观点。
（三）劳动教养的程序
基于程序法定原则的要求，未来劳动教养程序立法中确定的劳动教养程序模式似应为：公安机关提出申请，人民法院作出裁决，人民检察院予以监督，司法行政机关执行。
公安机关是国家的治安保卫机关，负有维护社会秩序的职责。在办理劳动教养案件时，由公安机关负责案件事实的调查，并根据案件情况决定是否申请人民法院判处劳动教养，是较为妥当的。具体程序可以设计为：公安机关的办案人员认为违法、犯罪人员违法犯罪事实清楚，证据确实、充分，符合劳动教养的条件时，应当填写法定格式的文书，报请县级公安机关负责人审查。如果公安机关负责人拟同意办案人员的意见，则应当告知当事人有要求举行听证的权利，如果在法定期间内当事人未提出举行听证的要求，即视为当事人放弃要求举行听证的权利。当事人在接到公安机关告知听证权利的《听证告知书》之日起，有权聘请律师为其提供法律帮助并参加听证。经过听证，如果公安机关认为行为人确应处以劳动教养的，应当写出《劳动教养意见书》，连同案件有关卷宗移送基层人民法院，并将该意见书副本及时送达当事人及基层人民检察院。被指控人收到意见书后，有权聘请律师为其辩护。
劳动教养由人民法院裁判。劳动教养案件由基层法院作为一审法院，实行两审终审制。具体审理程序的设计，应当兼顾公正与效率。人民法院审理劳动教养案件，应当充分听取公安机关和当事人及其委托的律师的意见。在作出裁判时，除当事人的行为及其所造成的危害后果外，还应当充分考虑当事人的个人、家庭情况和其所处的社会环境，以及他的社会危险性。劳动教养期间的确定，应当改变现行规定一次即可确定较长期间的规定。考虑到我国刑法关于拘役刑期的规定，对劳动教养期间的确定，不宜过长，应当以不超过6个月为宜。结合定期审查制度，如果需要延长的，可以依法延长，但立法应当规定延长的条件及最高期限。对初次确定劳动教养期间的限制及定期审查制度，可以避免不必要的劳动教养。
人民检察院对劳动教养进行监督，目的是保证公正地适用劳动教养。具体监督活动表现为：审查公安机关拟移送人民法院进行裁判的案件所认定的事实是否清楚，证据是否确实、充分，对公安机关的不当决定提出纠正意见；对人民法院第一审未生效裁判，认为有错误的，按照上诉审提出抗诉；对人民法院已生效裁判认为存在错误，依照审判监督程序提出抗诉；受理当事人及其委托的人的申诉；监督对劳动教养人员的管理，审查延长或缩短劳动教养期限，保外就医、清理和提前解教是否合法等。
劳动教养的执行主体应当是司法行政机关，具体由司法行政机关设立的监管机构负责实施。在劳动教养立法中，应当确立与设立劳动教养制度目的相契合的管理制度与管理方法，即确立开放式管理模式，建立与社会环境相一致的劳动教养环境，建立开放式劳动教养场所；充分保障其与外界联络的权利，与其亲友会见的权利。对于执行期间的所外执行、延长或缩短劳教期限、保外就医、提前结教等问题，应当明确其条件、申请主体及听证的方式。
劳动教养是对劳动教养人员剥夺其人身自由的措施，关系到所涉公民的基本人权，因此，在劳动教养措施的适用中，当事人权利保障是最为重要的问题。为此，劳动教养立法除了为当事人行使辩解权及获得律师帮助权提供充分保障以外，还应当规定充分的救济、复查程序，以保障劳动教养人员的合法权益。具体包括：①上诉程序。当事人及其法定代理人，以及经当事人同意的律师和近亲属不服人民法院第一审未生效的劳动教养判决，有权用书状或者口头向上一级人民法院上诉。为了维护上诉人的上诉权，上诉程序的启动不要求必须有上诉理由。另外，为了减少上诉权人不必要的顾虑，保障其充分行使上诉权，使上诉制度真正得到贯彻、落实，有必要参照刑事诉讼法确立的上诉不加刑原则，在劳动教养上诉程序中确立上诉审不得变更为对当事人不利的原则；②申诉程序。劳动教养人员及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的劳动教养判决不服，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，要求进行重新审查和处理。正在执行中的劳动教养人员所提出的申诉材料，执行机关应当在规定的时间内转递，超期扣压而不予转递的，应当追究法律责任，当事人也可以对其提出追诉。人民法院受理申诉材料之后，应当进行审查，对于符合法定申诉理由的，应当按照审判监督程序重新审判。人民检察院审查材料后，认为原判决有错误的，应当依照审判监督程序抗诉。为使劳动教养人员消除顾虑，充分行使申诉权，保障其合法权益，应当在立法中确立申诉再审不得变更不利的原则；③提请复核再审程序。执行机关在劳动教养执行中，如果认为判决有错误，应当提请人民法院进行复核。人民法院收到执行机关的提请复核意见书后，应当进行审查。对于确有错误的原审判决，人民法院可以通过再审程序进行再审，视情况可以作出解除劳动教养或缩短劳动教养期限的判决。应当指出，如果执行机关是为了劳动教养人员的利益提请复核，那么在启动的再审程序中应当严格贯彻不得变更不利原则；④依照职权审查。人民法院应当依照职权定期对劳动教养人员进行审查，以确定是否存在继续劳动教养的必要性。审查采取听证的方式，由当事人及其委托的人和执行机关参加。对于已经不存在劳动教养必要性的，应当及时解除劳动教养；⑤赔偿。依照审判监督程序再审改判原判决错误，应当解除对劳动教养人员的劳动教养措施的，或者执行机关及其工作人员因职务侵权行为损害劳动教养人员人身财产权的，劳动教养人员有权申请赔偿。在劳动教养立法中规定赔偿程序，即可以使被错误劳动教养者及受执行机关及其工作人员侵害者得到赔偿，也有利于有关机关及其工作人员加强责任感，避免侵害当事人合法权益的现象发生。
