案情

　　2015年10月12日，原告魏某、程某、孔某三人向被告某县国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开水塔村商住楼地块土地出让合同、出让金数额及受让人缴纳凭证和有关审批手续等政府信息。10月19日，被告向原告发送《政府信息补正申请通知书》要求提供“有关土地审批手续”的文号、项目名称或地块名称，明确材料所指内容。10月27日，原告回复无法提供上述内容。11月11日，被告再次向原告发送《政府信息补正申请通知书》要求明确“有关土地审批手续”具体指哪个地块的哪些审批手续。12月2日，原告向被告提交补正材料，明确“有关土地审批手续”是指“批给东方银座的用地批文、红线图”，具体指1.征地告知书；2.征地调查确认；3.组织征地听证；4.组织报批材料；5.缴纳有关税费；6.补偿安置等手续。

　　2015年12月18日，被告认为水塔村商住楼地块土地出让合同、出让金数额及受让人缴纳凭证等政府信息涉及第三方温州居士达房地产开发有限公司商业秘密，向其发送信息公开的征求意见函。12月21日，被告向原告发送《政府信息公开告知书》称已向第三人征询意见。12月22日，被告第三次向原告发送《政府信息补正申请通知书》要求10日内明确“组织报批材料、土地利用总体规划审核意见、报批审查、缴纳有关税费、补偿安置”的具体内容。2016年1月29日，原告以被告未作出信息公开答复构成行政不作为为由提起行政诉讼。

　　分歧

　　本案争议焦点在于：第一种意见认为，被告要求其补正相关内容程序适当、合法，不构成行政不作为。另一种意见认为，被告所作出的决定属于消极不作为。

　　评析

　　笔者同意上述第二种意见,理由如下：

　　1.要求原告补正材料程序不当

　　政府信息公开条例第二十一条规定，申请人申请公开的政府信息不明确时，应当告知申请人作出更改、补充。行政机关作为相关政府信息的制作、保存机关，应遵循“一次性告知”及便民原则对申请人提供必要帮助与指导。本案中，原告第二次提交的补正材料已经对“有关土地审批手续”的内容加以明确，被告可以根据“有关土地审批手续”、“用地批文”等语句描述进而明确原告所要求公开的是涉案地块的整套土地征用、报批、补偿等手续材料，被告第三次要求原告补正实际上已超出合理补正范围。因此，被告前后三次要求原告补正实际上是以补正告知行为达到变相终结行政程序，以及消极或拒绝公开政府信息的目的。

　　2.补正告知行为导致答复程序违法

　　根据国务院办公厅政府信息与政务公开办公室对国资委信息公开办公室所作的国办公开办[2015]207号答复函第二项规定，申请人申请内容不明确，行政机关依法告知申请人作出更改、补充的，依申请办理时限可以自补正通知发出之日停止计算，待收到申请人补正材料之日起，继续计算剩余期限。补正通知发出之日当日以及收到申请人补正材料之日当日，不计算在内。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，该答复内容在一定程度上明确了答复义务机关的要求，应予以适用。本案中，被告自收到原告申请至发出第三次补正通知之日，扣除之前原告提交补正材料所需时间，已超出法定的15个工作日，政府信息公开答复程序违法。

　　3.未对申请内容履行审查程序不当

　　实践中，政府信息是否涉及第三方商业秘密无明确统一的标准，以致涉及第三方商业秘密已成为行政机关拒绝公开政府信息的常见理由。在涉及商业秘密的政府信息公开申请中，行政机关应对所涉政府信息是否符合不为公众所知悉、具有实用性及已采取保密措施等商业秘密的显著特征来综合判断，确属涉及第三方商业秘密的，才需要征求第三方意见。本案中，原告所要求公开的“土地出让合同、出让金数额及受让人缴纳凭证”等政府信息并不符合商业秘密的显著特征，且被告在案件审理过程中也未提供政府信息涉及商业秘密的任何证据和理由。因此，被告未对涉案政府信息是否构成商业秘密进行审查便向第三方发送征求意见函，属程序明显不当。