检察机关运用民事检察职能维护国家利益探析
发布日期：2004-09-07 文章来源： 互联网
自1991年《中华人民共和国民事诉讼法实施以来，民事检察对维护司法公正和保障法律正确统一实施发挥了重要作用。但是，对于人民检察院如何运用民事检察职能维护国家利益却没有相关法律、法规予以规定。2002年我院办理的一个贪贿案件引起了笔者对民事检察在维护国家利益方面职能作用的深思：赵某某利用职务之便收受贿赂38万余元，在侦查过程中，检察机关追缴其受贿赃款11万余元。人民法院对赵某某收受贿赂38万元的事实判决予以确认并判处了相应的刑罚，但是，没有在判决中表明对尚未追缴的赃款予以继续追缴或者责令退赔。判决生效后，检察机关发现赵某某具有退赃能力，欲对其尚未清退的赃款继续追缴或者要求法院追缴入库。由于没有具体的法律文书作依据，检察机关想通过刑事手段追赃，挽回损失决非易事。但是，根据法律及相关规定，犯罪分子收受贿赂的赃款应当收缴国库。为了不让犯罪分子在经济上占便宜，使国家受损失，该院将此案交由本院民行部门办理。民行部门从民事角度进行了审查，经审查认为，赵某某继续持有尚未追缴的犯罪所得没有合法根据，根据有关法律规定，该笔犯罪所得应当收归国库，国家应是该笔犯罪所得的所有人。但由于没有将赵某某的该笔犯罪所得追缴入国库，赵某某的财产本应减少而没有减少，国家的财产本应增加而没有增加。赵某对国有资产的消极占有已经够成民法上的不当得利。根据《民法通则》的有关规定，赵某某应将不当得利返还给国家。国家利益应当予以维护。面对国家利益受到损失，检察机关民事检察部门能否运用民事检察职能予以救济？特别是在相关的民事法律没有将检察机关确定为国家利益的代表人的情况下，人民检察院的民事检察职能应否在维护国家利益工作中发挥作用？民事检察职能为维护国家利益又应当如何发挥作用？就此问题，笔者拟作一些粗浅探讨，与同行共商。
一、检察机关运用民事检察职能维护国家利益的可行性、必然性
《中华人民共和国民事诉讼法》施行至今，人民检察院在保障社会主义市场经济健康发展、维护法律正确统一实施和社会公平正义方面发挥了重要作用。但是，由于现行《民事诉讼法》仅赋予人民检察院对民事生效判决裁定进行抗诉的职权，因此检察机关只能以法律监督者的身份参与民事纠纷。显然，在我国市场经济体制日趋完善的今天，人民检察院仅有抗诉权是远远不够的，特别是当国家利益受到损害时，检察机关应当毫不犹豫地担当起维护国家利益的重任，以国家代理人的身份，参与到民事法律关系中去。
1、检察机关运用民事检察职能维护国家利益是我国民事立法与世界诉讼立法接轨的需要。
自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益代表的面目出现。法国是世界上最早规定检察机关民事起诉制度的国家，法国的《民事诉讼法典》第423条规定：“在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼”。法国诉讼理论认为，检察官是国家利益、社会公共利益的代表。凡是涉及的国家利益、社会公共利益，检察官就可以参与其中，充分发挥维护国家利益、社会公共利益的作用。德国、日本、意大利也都规定检察机关为了维护国家利益享有起诉权。在英美法系国家，检察机关也可以依照法律规定代表国家向法院提起民事诉讼。美国在立法中规定各级检察长“在被指控的违法行为影响到整个国家利益，涉及到宪法要求关心的国家事务或涉及到国家有确保全体公民平等权利义务”时有权提起民事诉讼。在诉讼中，检察长可以作为原告，也可以作为被告，对判决不服可以上诉。前苏联等东欧国家也有关于检察机关运用民事公诉权维护国家利益的规定。从以上情况可以看出，检察机关运用民事检察职能（主要是民事诉讼）维护国家利益是世界各国的普遍作法。在全世界经济一体化的今天，我国民事诉讼立法也应与世界各国立法融合、协调，与世界接轨，尽早赋予检察机关国家利益、公共利益代表地位。
2、检察机关运用民事检察职能维护国家利益是我国国情的迫切需要。
随着市场经济的逐步完善，随着世贸组织成员国之间经济一体化进程的加快，随着西部大开发战略的进一步实施，各种经济关系、民事关系越来越复杂，各种民事纠纷将大量发生，侵害国家利益的现象也将会越来越多。在国有资产的转轨过程中，由于新旧体制的转换、产权关系混乱、国有资产流失问题日趋严重，大有愈演愈烈之势；在经济建设的大潮中，不少单位和个人，盲目追求经济效益，以污染环境，破坏自然资源为代价。随着我国工业化、城市化进程的加快，环境污染、破坏自然资源的问题越来越严重，危害越来越大，已成为威胁人类生存和发展的重大问题。值得特别注意的是，2001年12月11日，我国正式成为世贸组织成员国。随着成员国家贸易壁垒的削减，市场准入制度的全面实施，外资将大量拥入中国市场，我国资金也会大量流向国外。在经济交流过程中，外方往往会利用中方经验不足，以不正当手段损害我国国家利益。由于我国保护国家利益的司法保障机制不健全，我国的国家利益将蒙受无法估量的损失。
当上述的国家利益被某种民事行为所侵害并且造成严重后果时，由于这种民事侵权行为不是直接侵害特定公民、法人或其他组织的合法权益而是国家利益，而我国法律并未规定国家民事权益的具体维护者。因此，为追究上述民事侵权行为的法律责任，必须有一个能代表国家利益的主体来承担此重任。目前，在我国的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利益的民事主体。其理由在于：维护国家利益和社会公共利益是检察机关的根本目的，检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律正确统一实施的职责。检察机关通过行使检察权同违法行为、犯罪行为作斗争，维护国家利益。且检察权是一种程序制约权，不具有实质处分的性质，处于一种超然地位，在国家利益和社会公共利益受到损害时，能忠实地维护国家利益和社会公共利益。另外，检察机关有一批法学专业人才，能担当此重任。因此，检察机关运用民事检察职能维护国家利益是十分必要的，也是切实可行的。
二、检察机关运用民事检察职能维护国家利益的基本思路
在明确了民事检察对于维护国家利益的可行性和必要性后，我们来探讨民事检察如何维护国家利益的问题。
（一）坚持抗诉
我国现行民事诉讼法赋予了检察机关对已经发生法律效力的民事判决、裁定提出抗诉的职权，抗诉是检察机关行使民事检察监督职能唯一的法定方式。通常情况下，检察机关的抗诉程序因申诉人的申诉而启动。但是，当一份错误的民事判决导致国家利益受到损害时，国家利益由于其自身的公共性，通常与个人没有直接关系，因而，往往无人对国家利益受损提出申诉。对此，检察机关应当以维护国家利益为己任，即使无人申诉，也应当启动抗诉程序，通过行使抗诉权达到维护国家利益的目的。例如：今年3月，某法院对一件起诉清算组的民事案件进行审理后，判决清算组对原告承担赔偿责任。判决生效后，该清算组没有申诉。检察机关发现该法院的判决确有错误且涉及到国家利益，遂主动行使抗诉权，启动抗诉程序。现该案已经进入再审程序。
（二）提出民事公诉
所谓民事公诉，就是当国家利益、社会公共利益受到民事行为的侵害时，检察机关以国家公诉人的身份向人民法院起诉，要求人民法院追究被告的民事责任，以维护国家利益的民事诉讼。检察机关为国家利益和社会公共利益提起民事公诉是当今世界大部分国家的通行做法。人民检察院是国家的法律监督机关，其职责就是维护国家利益和社会公共利益。当国家利益受到民事行为的侵害时，人民检察院应当以国家公诉人的身份，提起民事诉讼维护国家利益。尽管我国现行民事诉讼法没有赋予人民检察院进行民事公诉的职权，我国检察机关还是以对国家对人民高度负责的态度，在司法实践中作了积极有益的尝试。自1997年我国检察机关第一次以原告身份代表国家利益提起民事诉讼获得人民法院支持后，全国检察机关为维护国家利益而提起民事公诉的案件不断涌现。检察机关提起民事公诉已受到广大人民群众的普遍支持，也引起了有关部门的高度重视。本文前述赵某受贿一案中，人民检察院对于赵某的消极占有行为，就可以以国家公诉人的身份，提起返还不当得利之民事公诉，要求赵某返还国有资产，从而以达到维护国家利益的目的。
（三）参与诉讼
参与诉讼是指检察机关不以民事案件的起诉人和抗诉人的身份，而完全以法律监督者的身份加入民事诉讼。其目的是监督民事诉讼合法有序地进行，保障人民法院客观公正裁判。在世界上许多国家的民事检察制度中，几乎都有检察机关参与民事诉讼的规定。人民检察院是国家的法律监督机关，维护国有资产的合法权益应是其重要职责。据国家国有资产管理局分析，国有资产主要是在投资、转让、处分等重大的民事活动中流失的。为了堵塞国有资产流失的渠道，维护国有资产的合法权益不受侵犯，人民检察院有权了解国有资产的具体情况。对关系到重大国有资产投资、转让、处分等的民事诉讼，人民检察院应派员参与诉讼并对此等诉讼过程进行监督。在检察机关参与诉讼的民事案件中，由于参与诉讼的前提是已经存在双方当事人，因此，人民检察院的诉讼地位仅是法律监督者，不同于提起民事公诉中的“准当事人”，不具有当事人的诉讼地位，也不享有当事人的诉讼权利。
（四）支持起诉
《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损的单位或者个人向人民法院起诉”。根据这一规定，当国家利益受到损害，国家利益的管理者不知道起诉或者怠于起诉时，检察机关可以支持国家利益的管理者提起民事诉讼。我市检察机关于2003年办理的一起支持市政府提起民事诉讼案，在社会各界引起强烈反响并受到一致好评。1998年11月，华西公司（市属全民所有制企业）以17.69亩国有土地的使用权作价入股与华东公司共同投资设立具有独立法人资格的股份制企业华西老年公寓。老年公寓到工商行政部门办理了营业执照。同年12月，华西公司以老年公寓属于自己下属的二级法人单位为由，向国土部门提出申请，要求将其投资土地划至老年公寓名下。国土部门依申请办理了过户手续。2003年，检察机关接到群众关于土地作价入股行为有疑点的举报。经调查发现，华西公司与华东公司将价值73.5万元的国有土地作价28.3万元，其违法行为直接造成国有资产45.2万元流失。2003年11月，在检察机关支持下，资阳市政府以华西公司、华东公司为被告，以老年公寓为第三人，提起民事诉讼，要求确认二被告处分国有土地的行为无效、第三人返还国有土地。同年12月，人民法院判决支持了市政府的诉讼请求。该案对于检察机关通过支持起诉保护国有资产、维护国家利益起到了示范作用，其深远意义不言而喻。
（五）提起刑事附带民事诉讼
2002年7月，我省一县人民检察院因森林失火案对被告人黎某某提起刑事诉讼。在提起刑事诉讼的同时，该院依照刑事诉讼法第七十七条第二款“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”之规定，提起了附带民事诉讼，要求被告人黎某某承担补种烧毁林木、恢复林地植被的民事责任。法院经过审理，全面支持了检察机关的诉讼请求。该案开创了检察机关为维护国家利益、公共利益而提起附带民事诉讼的先河。附带民事诉讼，虽然在刑事诉讼中提起，但其实质上是一种民事诉讼，受到民事法律规范调整。国家利益受到损害时，检察机关提起附带民事诉讼是履行民事检察职能的重要表现形式。
（六）民事检察建议
检察建议是检察机关根据《人民检察院组织法》、《中华人民共和国民事诉讼法》的基本原则，在司法实践中创设的一种监督方式。由于检察建议这种监督方式简便灵活，因此在民事检察的司法实践中被广泛采用。在国家利益受到损害的案件中，运用检察建议也可以收到一定的实效。我院在办理本文前述赵某某返还不当得利案时，运用检察建议对其亲属晓之以理、动之以情、释之以法，赵某某的亲属代其返还了不当得利。从而，保护了国有资产，维护了国家利益。
三、检察机关运用民事检察职能维护国家利益应具备的职权
根据检察机关运用民事检察职能维护国家利益的实际需要，检察机关在民事检察工作中应具有以下职权：
（一）调查权。检察机关在办理维护国家利益的案件时，不论是提起民事公诉，还是支持起诉，也不管是提起刑事附带民事诉讼，还是发出检察建议，均需要查清案件事实，收集相关证据。因此，检察机关的民事检察部门必须具有调查权，才能忠实履行维护国家利益的义务。
（二）强制措施权。检察机关在维护国家利益的案件中，需要作大量的调查工作，时常会遇到当事人或者其他人妨碍民事检察的情形。如果没有相关的强制措施保障，检察机关的民事检察部门很难履行维护国家利益的职责。对此，应将人民法院具有的强制措施权同样赋予人民检察院。
（三）调阅案卷权。人民检察院运用抗诉方式维护国家利益时，需要审查原审卷宗。如果没有调阅案卷权，整过抗诉程序就无法启动，通过抗诉维护国家利益就无从谈起。
