一
农村治理的现状如何？我认为，应当注意的一个问题是，当下农村治理表现出很强的选择性特点。
也就是说，农村税费改革之后，人们期望农村基层政府职能能够从过往的汲取式管治转变到供给式服务上来，成为一个为农服务的基层政府组织，但从实际的工作表现来看，在很多地方，基层政府并未及时转变为这样一个服务“三农”的行动主体。可是，在某些跟自身利益紧密相关的工作上，譬如招商引资或者被上级定为一票否决的工作任务，农村基层政府却保持着超乎寻常的行动能力。这是一种比较典型的选择性治理。所谓选择性治理，就是以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做，有选择性地展开行政作为。
二
农村基层政府为什么要选择性治理呢？包括农村基层干部在内的一些人或许会说，这是因为农村基层政府财力不足所致，“我们也想为老百姓办实事、办好事，可是我们就是没有钱，巧妇难为无米之炊呀”。农村基层政府“财力不足”的确是一个现实原因，尤其是在那些过去完全依赖农业税费收入的农村地区，取消农业税费以后，基层政府的财政收入只能仰赖有限的转移支付维持自身的日常运转，几乎没有更多的财力用于为民服务了。
然而，问题却是：这些基层政府即便具有充足的财力，是否会自愿地转变成为一个公共服务者呢？我们在许多农村地区调查同时也发现：一些财力很强的农村基层政府，也没有把心思放在公共服务上，而是放在那些最能展现其政绩的地方，以实现自身利益的最大化（而不是老百姓利益的最大化），其行动依然是沿着选择性治理逻辑展开。
因此，之所以进行选择性治理，其原因主要不是所谓的财力不足或农村基层财政“空壳化”，而是既有体制安排导致的内在激励不足和外在压力不强；而外在压力不强，从宏观制度背景上而言又是源于不合理的体制安排，即没有建立比较健全的民意表达机制和民众能够实际有效地参与基层治理的体制。
现有的压力型体制产生一种向上负责的而不是向下负责的激励。在这种体制下，基层政府主要生产“考评性”产品，而不是生产服务型公共产品。所以，既有体制安排不仅导致公共服务的内在激励不足，甚至导致逆向激励的问题。
赵树凯在安徽、河北、山西等10个省（区）20个乡镇的实地调查发现，乡镇政府对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下也要考核村庄干部，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。检查考核几乎全部是定量化和分数制的。这种问责体系运行的结果是为考核而工作，以致乡镇政府的工作只与考核相关，而与乡村发展的实质进程无关。基层政府的职能原本是提供公共产品，现在却要面向上级政府提供这些考核产品。他认为，这是基层政府在许多情况下不作为和乱作为的一个根源。所以，要切实推进农村基层政府职能的转变，建构一个公共服务型政府，就要改革这种压力型体制，变逆向激励为“正向激励”，使农村基层行政沿着公共利益的轨道而运行。
在改革现有的压力型体制，进一步规范和明晰上下级政府各自权限的同时，要建立相应的激励机制，促使农村基层政府向服务型政府转变。其中，最重要的是，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。与农村基层政府公共服务职能相适应的绩效评估机制，评估重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重GDP和财政收入的增长转向公共服务和乡村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核；同时，建构以公共服务为指向的行政问责体制。要想真正地转换农村基层政府的问责方向，使之切实成为一级为所在辖区内的农民提供公共服务的基层政府，最关键的还是使乡村民众能够切实参与到乡村治理事务中来，表达他们的合理要求；使政府在有关公共服务的决策中，能够吸纳民众的意见，努力达到公共服务“最佳价值”的要求。
三
目前，虽然既有的压力型体制不能提供公共服务的内在激励机制，但确也存在一种自上而下的行政压力要求农村基层政府转变职能。中央多次在一些涉农的决定和文件中要求农村基层政府转变政府职能，及时转化为公共服务型政府。如在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就明确提出：“继续推进农村综合改革，二〇一二年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”但是，除了这种自上而下的压力外，促使农村基层政府进行自身改革，转变为“公共服务者”，还需要有来自市场经济和公民社会的压力。来自市场经济的压力，一方面要求政府不要随意地干预经济，另一方面又要求政府从仅仅作为管治者转换为服务者，提供必要的公共服务——非竞争性和非排他性的公共产品；来自公民社会的压力，同样要求政府职能从“管治”转向“服务”、从“管治”（government）转向“治理”（governance）。
消除农村基层政府选择性治理的问题，当下最紧要、最关键的工作莫过于建立相应的民众参与制度和公共需求有效表达机制。首先，民众更加了解自身的利益需求，政府和官员不能简单地代替民众做出需求选择；其次，如果没有民众的参与及公共需求表达机制，政府公共服务缺乏有效的外在动力，势必导致政府公共服务的“缺位”问题。第三，如果没有建立相应的民主参与制度和公共需求表达机制，不能有效吸纳民意并将之转换为政府的科学决策，政府即便愿意提供公共服务往往也与公共需求不一致，导致政府公共服务的“错位”问题。所谓服务型政府实际上是一个有效回应民众公共需求的政府。无疑地，建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提；巩固和加强党在农村的执政基础，必然要求建构民众需求为导向的服务型政府。
