2007年12月初，叶华（化名，）驾驶李明（化名）的轿车，乘载四人运往重庆。当车辆行驶至万盛区高速路口时，被运重庆市万盛区输管理部门以从事非法营运暂扣，并依据《重庆市道路运输管理条例》第七十九条的规定，向叶华送达了《交通行政强制措施凭证》。随后，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，对叶华罚款3万元。李明知道自己车辆被扣后，要求返还车辆未果。2008年3月11日，李明以暂扣车辆行为违法为由将万盛区运输管理部门告上法庭。

　　【审理】

　　重庆市万盛区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款和《重庆市道路运输管理条例》第四条第三款的规定，被告重庆市万盛区交通运输管理所具有对辖区内交通运输实施监督检查，并对无证经营的营运车辆进行暂扣的法定职责。原告叶华驾驶李明所有的车辆从事旅客运输，在受到被告检查时，不能提供车辆营运证或者其他有效证件，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十条“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证件的车辆予以暂扣”和《重庆市道路运输管理条例》第七十九条第二款“对拒不接受现场检查、无证经营以及在期限内拒不到指定机构接受调查处理的，可以暂扣车辆或者设备，出具暂扣凭证，并责令其限期到指定机构接受调查处理”的规定，被告当场对原告的运输车辆采取暂扣措施是合法的。遂依据《行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，驳回原告的诉讼请求。

　　重庆市第五中级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款、《重庆市道路运输管理条例》第四条第三款的规定，重庆市万盛区交通运输管理所是行政法规授权具体实施道路运输管理工作的事业单位法人，有职权对其辖区范围内违反道路运输管理的行为作出相应的处理。本案中，叶华驾驶李明所有的车辆，从事旅客运输，在接受检查时无法提供车辆营运证，重庆市万盛区交通运输管理所对该车辆暂扣，符合《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定。此外，《重庆市道路运输管理条例》第七十九条第三款的规定，当事人在三个月内无正当理由不履行处理决定的，可依法拍卖暂扣车辆，所得价款扣除拍卖费用、应缴规费、滞纳金和罚款后，余款退还当事人，不足部分予以追缴。故重庆市万盛区交通运输管理所在叶华未缴纳罚款之前继续暂扣车辆并无不当。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条第（一）项规定，驳回上诉，维持原判。

　　【解析】

　　案件在审理过程中，各方当事人对非法营运车辆的暂扣期限形成较大分歧，有三种代表性观点：第一种观点认为，非法营运车辆应暂扣至行政机关下达处罚决定书时为止。暂扣是一种行政强制措施，其目的就是要保障案件事实调查清楚，行政机关下达处罚决定书的前提是案件事实清楚，证据确凿。行政机关下达处罚决定书说明暂扣车辆的目的已经达到，行政强制措施应当解除。第二种观点认为，非法营运车辆暂扣期限为七日。行政机关对非法营运车辆采取暂扣强制措施实际上是一种证据保全措施，是为了保障行政处罚行为的实施，根据《行政处罚法》第三十七条第二款规定，暂扣车辆应当为七日。第三种观点认为，非法营运车辆暂扣期限为处罚决定书送达后三个月。理由为《重庆市道路运输管理条例》第七十九条第三款的明确规定。

　　笔者同意第三种观点。理由如下：

　　第一，行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或者防止正在发生或者可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据，确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强制的一种具体行政行为。暂扣车辆作为一种行政强制措施，不仅具有保障行政处罚事实调查清楚的目的，更有保障行政处罚得到执行的作用。《重庆市道路运输管理条例》第七十九条第三款规定，当事人在三个月内无正当理由不履行处理决定的，可依法拍卖暂扣车辆，所得价款除扣除拍卖费用、应缴规费、滞纳金和罚款后，余款退还当事人，不足部分予以追缴。从该条规定的立法目的看，暂扣车辆行政强制措施，不仅是为了确保案件事实调查清楚，更是为了保障行政处罚得到执行。所以，运输管理部门在违法行为人叶某未缴纳三万元罚款前，可继续暂扣车辆直至采取拍卖措施前。当然，拍卖措施应当在处罚下达后三个月内实施。

　　第二，暂扣车辆行政强制措施已超出了保全证据的目的。非法营运车辆作为认定非法营运行为的一项重要证据，行政机关通常采用扣押措施防止其逃逸，拒绝现场检查。从行政强制措施的行政法概念来看，行政强制措施实施的目的通常就是为了保全证据，确保案件的取证工作顺利进行。但从《重庆市道路运输管理条例》第七十九条第三款规定看，暂扣非法营运车辆这种行政强制措施已超出保全证据的常用目的，现行立法规定暂扣车辆的期限为行政处罚后三个月，充分说明了国家打击违法营运的决心。这也是现行立法赋予暂扣车辆行政强制措施更深法律意义上的目的。

　　综上所述，笔者认为暂扣非法营运车辆的期限为行政处罚后三个月更符合现行立法的精神。

　　注释：

　　[1] ：本文所探讨的期限均指法律所允许的最长期限。（重庆市万盛区人民法院·罗响林）