储备土地抵押贷款风险研究
导读：近年来，通过抵押储备土地获取贷款已成为土地储备金（甚至地方财政）的重要来源，这种做法很大程度上破解了土地收储工作中遭遇的融资难问题。然而，实践中有的地方放大了储备土地抵押融资的政策效应，加之整个储备土地抵押制度本身的一些内在不足，在抵押主体、抵押物以及贷款收回等方面产生若干问题，引发的法律、金融风险将对土地、金融市场的持续健康发展产生影响，有必要识别与防范。
2007年国土资源部、财政部和中国人民银行联合发布的《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)在规则层面确认了土地储备机构可以担保方式向金融机构申请贷款。实践表明，这种做法较为有效地解决了土地收储资金的来源问题，对实现土地储备、开发的良性循环，促进土地资源合理利用起到十分积极作用。值得注意的是，在这几年的实践中，有的地方和金融部门有意无意地放大了储备土地抵押融资政策的效应，造成一些乱像，危及土地市场、金融市场的持续健康发展。有论者对此作了生动比喻，形容这项政策是“针尖大的窟窿透出了斗大的风”。究其原因，整个储备土地抵押制度设计有其内在不足。根据《物权法》 第一百八十条“ 债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押:……（二）建设用地使用权……”、《担保法》第三十四条第一款第三项“（三）抵押人依法有权处分的国有的土地使用权……”的上位法要求以及《土地储备管理办法》规定，有效的储备土地抵押至少需要符合以下四个条件：一是抵押人适格，抵押人对作为抵押物的储备土地有充分的处分权；二是抵押物适宜抵押，其本身不存在无法抵押的法律障碍，如产权清晰无争议、土地用途明晰、不存在权属纠纷等情形；三是抵押过程中涉及的土地登记、价值评估等环节合法合规，确保土地价值相对客观准确，而非与真实价值背离。四是抵押贷款应当定向使用。而反观当前的储备土地抵押实践，恰恰在主体、抵押物及其价值的确定、风险评估和资金流向等方面存在不少问题，产生了法律风险与金融风险。
一、储备土地抵押涉及的法律主体之分析
储备土地抵押融资，表面上是土地储备机构与金融机构两个主体之间单纯的担保法律关系，但土地储备机构自身法律地位模糊，加之土地储备机构背后行政机关时隐时现的身影，看似简单的法律关系更多时候变得复杂化。
（一）土地储备机构——存在抵押主体是否适格的疑问。土地储备机构是收储的具体实施机构，负责执行政府的土地储备计划并受政府委托进行与土地储备相关的程序性事务。在土地储备机构的地位没有获得法律法规承认的前提下，依照职权法定原则，土地储备机构并不必然享有储备土地的处分权，以自身实质上无法处分的土地使用权作为贷款抵押物，其合法性和有效性是值得商榷的，这也将影响到抵押合同的效力。此外，土地被收储后，原先设定的土地使用权消灭，并按照程序予以注销，只有经过法定程序以出让、划拨等方式，确定用途，设定规划指标，并缴纳相应税费之后方能在国有土地上重新设置土地使用权，在这之前，土地使用权实际上处于“空置”状态。《土地储备管理办法》虽明确了市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书，但是对政府与土地储备机构之间如何实现土地流转的关键环节却仍语焉不详，无法与现行土地管理规则完全衔接一致。从上述意义上讲，《土地储备管理办法》容许储备土地用于抵押担保是与《物权法》、《担保法》关于抵押人须对抵押物有处分权的要求以及现有土地管理规则不完全相符的。
（二）金融机构——过分依赖土地资产、政府信用面临的违约风险。金融机构放贷前须对储备土地的性质、权属关系、开发规划等方面进行核实调查、价值评估，风险测评方可发放贷款。实践中，土地储备机构很多时候被认为就是政府的代表，金融机构出于对政府信用的依赖，加上对土地资产的偏好，贷款审核评估往往并不严格，贷款评估被弱化，对贷款的风险评估、风险控制形同虚设，突出表现在无法掌控资金流向：一方面，土地储备机构虽是独立的法人单位，但其资金运用无时不受到地方财政约束，通过抵押获得的贷款很快便脱离自身控制。另一方面，土地储备机构获取的贷款很多时候并非用于储备土地的前期开发，直接被投向基础设施、公益事业建设等非营利性领域，进而造成缺乏稳定的收入用于还贷。虽然政府可以提供所谓的信用担保，但这种信用担保从法律上讲对地方财政没有任何约束力。很可能出现的情况是，在约定的还款期内，甚至在更长的时间内，金融机构都难以收回贷款造成风险高企。
（三）行政机关——为达到融资目的违规利用储备土地融资引发风险。土地储备机构本非政府的融资平台，但实践中，有的地方为获取最大化的融资金额，在土地收储、登记评估、土地抵押、资金使用等各个环节，采取各类手段，甚至不惜采取违法违规的方式，将储备土地的抵押物价值发挥到极致。表现在：有的地方将政府行为市场化运作，直接让政府控制的融资平台公司开展土地收储业务，出现土地收储业务逐步被融资平台取代的“职责错乱，反客为主”现象。有的地方对本应征收的土地应征未征或者既不支付土地征收费用，也不缴纳土地出让金，直接办理经营性用途的土地使用权证用于抵押。有的违规改变土地使用类型，空设土地规划指标，高套容积率（有的甚至将容积率做高到2.5），甚至“以路划线”设定用途，虚估资产，超值抵押。有的地方为获取资金用于解押甲储备地块，不得不在乙地块上重新设定抵押，而一段时间之后，为了解押乙地块，又在丙地块上再设抵押，以至出现“解押旧地块～抵押新地块～解押旧地块”的循环反复，形成一连串关联抵押，抵押过程甚至出现土地权证多证并存的局面，造成恶性循环。这种试图用部分“锅盖”照顾到所有“锅”的做法，极易捉襟见肘，顾此失彼，往往会因为某个意想不到的环节出现问题，造成整个链条断裂。这些形形色色的做法已经一定程度上违背了设立土地储备制度的初衷，直接后果是储备土地用于调控土地市场的功能严重弱化，并引发一系列风险，将可能产生的违约风险全部堆积在金融机构，土地市场的调控责任则落在上级政府身上。一旦发生系统性风险，归根到底损害的仍是全体国民的利益。
二、储备土地作为抵押物之分析
作为合格的抵押物，土地本身须具备产权明确、用途明晰、规划到位等条件。但是，储备土地由于自身的特点，并不能完全具备这些条件。特别是储备土地作为抵押物，其用途、规划尚未确定，很多情况下既无法实现正常的土地管理行政程序，更无法实现经济层面上的价值，造成“行政上待定，经济上未实现”的后果。具体而言，土地完成收储，在出让或者划拨之前，其用途以及一些规划指标仍处于未实现的状态，这直接影响到土地使用权证的办理，以及抵押贷款时的地价评估，严格地讲并不适宜直接用于抵押。这也导致了为消除抵押的法律障碍，违规设置用途和规划条件办理土地使用权证的情况屡见不鲜。此外，实践中还有两种情况须加以注意：
一是有的抵押物具有产权不完整性。储备土地抵押只有在办理土地使用证后方可抵押,但实践中在办理抵押贷款时，有的储备宗地并非净地，土地储备机构在申请抵押贷款时尚未支付征地款、补偿款，甚至在没有完成转用和征收审批程序、没有依法收回原有土地使用权的情况下，直接办理土地使用权证用于抵押贷款，使得储备土地存在权属纠纷，影响抵押的法律效力，造成土地管理秩序混乱。
二是有的抵押物具有不可执行性。无法偿还到期债务时，需要依法拍卖抵押的储备土地用以还贷。有的储备土地被政府用于公益项目建设，一旦土地被拍卖而脱离控制，将无法被政府所接受。比如，2012年6月13日的国土资源报第12版法律咨询热线一栏曾登载了读者来信，咨询为了确保保障住房建设的资金来源，政府能否将储备土地抵押获得的贷款用于保障住房回购。这类问题表面上是储备土地抵押贷款的用途问题（《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）有明确规定），但往前追溯则是拟用于实施保障住房建设的储备土地是否适宜用于抵押的问题。在具有公益性质的储备土地上设定抵押，土地储备机构若无法到期偿还贷款，抵押权的行使将可能使政府失去一块保障住房的建设用地。这种情况下，政府难以配合债权人对抵押地块进行拍卖以及办理后续土地登记手续，造成抵押物不可执行。
三、储备土地抵押贷款的回收问题之分析
无论是从土地储备机构自身的还款能力、还是有的地方在主导抵押过程中的种种作为以及贷款资金使用流向来看，金融机构回收抵押贷款存在较大风险。
（一）土地储备机构缺乏还款能力。土地储备机构的运作资金除了来自财政拨付的有限资本金之外，几乎都是从金融机构获取的贷款，其中又以储备土地抵押贷款居多。而在“收支两条线”控制下，土地储备机构对资金运用并没有支配权，实际还款人仍是地方政府，其本身并没有还款能力。
（二）储备土地评估价值被人为夸大。有的地方为获取最大化融资，往往人为夸大储备土地的评估价值，通过前述的各种方式改变土地使用类型、用途、规划，将原本价格不高的储备地块“包装”成为价格高企的商用地块，用行政手段将土地资产的价值虚假放大，以“低价高估”的做法取得最大额度的贷款。这显然违背法律规则和市场规律，给政府带来债务压力的同时也增加了金融机构的风险。
（三）抵押贷款流向非营利性领域。储备土地抵押贷款往往被用于涉及公益的基础设施建设、市政工程等非经营性质、难以带来收益的公共服务领域，无法形成稳定的还贷来源。在当前土地溢价率下滑，土地出让收益降低的形势下，一旦土地市场进入下行通道，对政府还贷能力将构成重大挑战，引发的连锁反应将可能造成系统性的金融风险。
四、应对风险的若干对策
（一）清理现存债务。以全面清理地方政府融资平台公司债务为契机，按照分类管理、区别对待的原则，落实还款来源，清理包括土地储备机构因抵押担保形成的不良债务，最大程度消除无法及时还贷给金融机构、地方财政造成的风险。同时，建立与地方财政和政府信用的隔离机制，从源头上降低储备土地抵押贷款风险。
（二）健全土地储备抵押制度。在《土地储备管理办法》近五年来的实践基础上，推动出台层级较高的调整土地储备主体、程序、监督管理等方面的规则，做好与现行土地管理制度的有效衔接，特别是要明确土地储备机构性质、赋予相应的处分权限，保障土地储备机构的资金来源、偿债能力，规范土地储备机构的土地收购、出让、融资等行为，并对储备土地担保特别是进行抵押的必要条件、标的范围、抵押程序等做出具体安排，规范储备土地抵押行为，最大程度消除因为规则不完备带来的风险。
（三）严格资金管理。土地储备机构融资应当纳入地方政府债务统一管理。纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。储备土地抵押贷款实行严格的资金专户集中管理，专款专用、封闭运行，严控资金流向，最大限度地杜绝挪用土地储备抵押贷款的行为。
（四）严控金融机构贷款发放。金融机构应当做好储备土地贷前审查及贷后管理，规范政府土地储备周转贷款品种，合理确定贷款额度，按地块管理贷款。根据风险状况审慎确定抵押率，确保土地出让收入优先归还金融机构贷款，避免违约风险。对贷款挪作他用的，金融机构应当及时采取贷款处置和资产保全措施，暂停发放新的贷款。
（五）加大监管力度。发挥国家土地督察制度的作用，加强对各地在土地储备抵押过程中随意登记发证、设定用途、更改指标、调整规划条件、未依法解押直接供地等违法违规行为的督察力度，督促各地合法用地。
（六）建立多元化的土地储备融资路径。改变土地储备机构主要依靠金融机构融资的现状，通过政府发行债券、设立土地收益基金、引入社会资本等方式，建立多渠道融资路径，化解土地储备机构本身的资金风险。
