也论廉租房承租人资格引发的纠纷是否具有民事可诉性
也论廉租房承租人资格引发的纠纷是否具有民事可诉性
——与吴狄、桑志祥同志商榷
2016-04-19 10:36:45 | 来源：中国法院网 | 作者：彭 勇
《人民法院报》2016年2月25日第7版刊载吴狄、桑志祥同志的《廉租房承租人资格引发的纠纷是否具有民事可诉性》一文，该文认为,廉租房租赁合同虽属于民事合同，但有其特殊性，原、被告之间的法律地位并不是平等的民事主体，而是存在管理与被管理、监督与被监督的关系。本案中，对于被告未如实申报住房状况，采用欺骗手段获取廉租房资格，根据《廉租住房保障办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》等部门规章的规定以及原、被告签订的廉租房租赁合同约定，原告可以直接行使合同解除权，取消被告廉租房资格，并要求被告限期腾退房屋，无须向法院起诉。本案原告诉请不具有民事可诉性，法院应当裁定不予受理。
笔者不赞同此观点，遂撰写此文与原文作者商榷，并谈及自己对案件处理的浅显认识。
一、[案情]
2013年12月3日，原告江西省玉山县保障性住房管理办公室根据《玉山县城镇廉租住房管理办法（暂行）》和《玉山县廉租住房实施方案》的规定，与被告王某签订了一份廉租房租赁合同。合同约定：原告将位于玉山县冰溪镇马塘铺面积为43.5平方米的廉租房租给王某，租赁期限为四年，自2014年1月1日起至2017年12月31日止，租金为每月80.5元。2014年5月6日，原告查明被告王某申请廉租房前已经拥有个人商品房，不符合享受廉租住房保障条件。原告多次通知并责令被告腾退房屋未果，遂诉至法院，要求解除与被告的廉租房租赁合同，并要求被告立即腾退房屋。
二、[分歧]
在廉租房租赁合同履行过程中，因承租人资格引发的纠纷是否具有民事可诉性，即是否属于民事受案范围，存在两种不同的意见：
第一种意见认为，虽然廉租房具有社会福利性，是政府履行公共服务职能，为城镇低收入且住房困难的家庭或居民提供的保障性住房，此类租赁合同具有行政合同的特质，但原、被告在一定程度上仍然属于平等的民事主体，应受合同法调整。被告在向原告申请廉租住房时提供虚假证明材料隐瞒其有商品房的事实，进而骗取与原告签订廉租房租赁合同，属于典型的民事欺诈，根据合同法的有关规定，原告可以解除与被告签订的廉租房租赁合同。因此，本案具有民事可诉性，应当立案受理。
第二种意见认为，廉租房租赁合同虽属于民事合同，但有其特殊性，原、被告之间的法律地位并不是平等的民事主体，而是存在管理与被管理、监督与被监督的关系。本案中，对于被告未如实申报住房状况，采用欺骗手段获取廉租房资格，根据《廉租住房保障办法》《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》等部门规章的规定以及原、被告签订的廉租房租赁合同约定，原告可以直接行使合同解除权，取消被告廉租房资格，并要求被告限期腾退房屋，无须向法院起诉。本案原告诉请不具有民事可诉性，法院应当裁定不予受理。
三、[评析]
（一）原文作者吴狄、桑志祥同志赞同第二种意见，理由如下：
1、审核承租人是否符合廉租房申请条件，系非行政许可审批行为，法院不得裁判。
2004年8月2日，国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》指出，根据行政许可法和行政审批制度改革的有关规定……根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，经国务院同意，对其中的211项暂予保留，这些项目主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可，其中附件第86项即为“廉租住房申请的审核登记”。概言之，廉租住房申请审核登记的法律性质为非行政许可审批事项，故由廉租房承租人资格所产生的纠纷属于政府内部管理事项，不得进行司法裁判。如果任由法院介入审核承租人是否符合廉租房保障资格，无疑将侵蚀行政机关对行政管理事项进行审核裁量的权力，有越俎代庖之嫌。因此，本案原告诉请不属于法院民事案件受案范围。
2、因承租人申请廉租房资格产生的纠纷，行政机关可以直接处置，法院无须裁判。
建设部、民政部联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》第十五条规定：“享受廉租住房保障的家庭有下列情况之一的，由房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定，收回承租的廉租住房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减：（一）未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的……”第十六条紧接着规定：“房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定后，应当在5日内书面通知当事人，说明理由。享受实物配租的家庭应当将承租的廉租住房在规定的期限内退回。逾期不退回的，房地产行政主管部门可以依法申请人民法院强制执行。”由此可见，在廉租房租赁合同履行过程当中，如果承租人不再符合廉租房保障条件的，廉租房管理部门可以直接解除合同，并作出限期腾退房屋的决定。倘若承租人未在限定的期限内腾退房屋，相关部门则可以申请法院强制执行，而无须向法院起诉。
（二）笔者赞成第一种意见，本案具有民事可诉性，应当立案受理，并对该观点作了一些补充完善。即：笔者认为，廉租房具有社会福利性，是政府履行公共服务职能，为城镇低收入且住房困难的家庭或居民提供的保障性住房。对承租人资格的认定，属于廉租房行政主管部门行使职权的行为，而廉租房租赁合同系由廉租房产权人与承租人签订，虽然也存在廉租房行政主管部门与廉租房产权人为同一人的情形，但此时其履行是廉租房所有者职能，并非廉租房管理者的职能，因此，本案原、被告仍然属于平等的民事主体，其签订的廉租房租赁合同系民事合同，应受合同法调整。被告在向原告申请廉租住房时提供虚假证明材料隐瞒其有商品房的事实，进而骗取与原告签订廉租房租赁合同，属于典型的民事欺诈，并且损害国家利益，根据合同法的有关规定，原告可以诉请法院确认与被告签订的廉租房租赁合同无效。鉴于本案原告兼具廉租房管理者和所有者身份，其在行政程序中对被告作出的不符合享受廉租房保障条件的资格认定，应作为证据接受司法审审查。本案原告实质上应为以廉租房所有者身份诉至法院，要求确认与被告签订的廉租房租赁合同无效。因此，本案具有民事可诉性，应当立案受理。理由如下：
1、本案原告兼具廉租房行政管理者和房屋所有者身份。
我国最早以规章形式规范廉租住房的规定，应为建设部于1999年4月22日发布的《城镇廉租住房管理办法》（建设部令第70号，以下简称《城镇办法》）。2003年12月31日，建设部等6部委联合发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令第120号，以下简称《办法》），于2004年3月1日起施行，并将《城镇办法》同时废止，2005年7月7日建设部、民政部根据《办法》制发配套文件《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（建住房[2005]122号）,2006年10月16日，玉山县人民政府根据《办法》制定并发布执行《玉山县城镇廉租房住房管理办法（暂行）》。2007年11月8日，建设部等9部委联合发布《廉租住房保障办法》（建设部令第162号，以下简称《保障办法》）于2007年12月1日起施行，又将《办法》同时废止。就上述三个规章规范的内容而言，虽然廉租房保障的对象条件和标准以及保障方式有所变化，但是，廉租房行政主管部门对廉租房申请的审核登记，廉租房承租人需与廉租房产权人（包括廉租房保障部门或具体实施机构）签订廉租房租赁合同，以及对采取欺骗手段获取廉租房的承租人作出包括责令退房、罚款等行政处罚，一脉相承，主要内容并无实质变化。本案原告经对被告的廉租房申请进行审核登记后，于2013年12月3日与被告签订廉租房租赁合同。2014年5月6日，原告查明被告不符合享受廉租房保障条件，责令被告腾退房屋未果遂引发本案。笔者认为，本案原告江西省玉山县保障性住房管理办公室具有双重身份，认定被告王某不符合享受廉租住房保障条件并责令其退房，是行使主管部门的职权，是一种行政行为；而与被告王某签订廉租房租赁合同，是作为廉租房产权人行使房屋所有者权能，是一种民事行为。因此，本案原告兼具廉租房行政管理者和房屋所有者身份。
2、本案原被告签订的廉住房租赁合同属民事合同。
按照国务院办公厅2004年8月2日发布的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》规定，廉租房申请的审核登记，虽属非行政许可审批事项，但廉租房行政主管部门对承租人是否符合廉住房保障资格的认定，应属行政行为。即使该行政行为不属于行政诉讼的受案范围，也并不影响其在诉讼中的证据效力。综观建设部规范廉租房管理先后制定的三个规章，无一例外地规定了与承租人签订租赁合同，所不同的是廉租房出租主体，既有表述为“廉租房产权人”的，也有表述为“廉租住房保障部门或具体实施机构”的。鉴于我国直管公房以及新建廉租房的登记所有人大部分为房地产行政主管部门的实际，笔者认为，此处的廉租房保障部门与其他廉租房产权人一样，是廉租房租赁合同的民事主体，是以房屋所有人的身份与承租人签订合同，并不存在管理与被管理、监督与监督的关系。事实上，对廉租房申请的审核登记与签订廉租房租赁合同、对廉租房承租人不符合保障资格的认定与解除廉租房合同，在时间上存在先后关系，在逻辑上存在因果关系。廉租房申请的审核登记与签订廉租房租赁合同、廉租房承租人资格的认定与解除廉租房租赁合同分别属于两种法律关系，不能将两者混淆为一种行为，前者是行政行为，后者为民事行为。况且，原文作亦认可廉租房租赁合同属于民事合同，因此，本案原被告签订的廉住房租赁合同属民事合同。
3、本案原告对廉租房的收回具有通过行政方式或民事诉讼方式的选择权。
对以欺骗等不正当手段已经获得廉租房保障的违法情形，前述的建设部三个规章均赋予了廉租房行政主管部门可以作出警告、罚款、责令退房和补交租金等行政处罚的权限。如果违法当事人逾期不履行包括退回廉租房在内的行政处罚，则廉租房行政主管部门可以根据《行政处罚法》第五十一条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（三）申请人民法院强制执行”规定，申请人民法院强制执行，收回廉租房。正如原文作者所述，“倘若承租人未在限定的期限内腾退房屋，相关部门则可以申请法院强制执行，而无须向法院起诉”。但是，笔者认为，本案而言，廉租房行政主管部门以行政方式直接处置的法律依据，应为《行政处罚法》和《保障办法》，而非《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，因该文件仅仅是《办法》的配套文件，并不属于原文作者所认为的部门规章，在《办法》没有规定：“逾期不退回的，房地产行政主管部门可以依法申请人民法院强制执行”的情况下，作出此规定，其合法性存疑，况且，本案原被告签订廉租房租赁合同时，《办法》已被《保障办法》废止。此外，《保障办法》在《城镇办法》和《办法》的基础上，增加规定了廉租房租赁合同应当明确的内容，并且将“违约责任及争议解决办法，包括退回廉租房、调整租金依照有关法律法规处理等”专门作为一个条款。进而言之，对退回廉租房采取合同约定的民事方式解决是一种趋势。因此，原告对廉租房的收回具有通过行政方式或民事诉讼方式的选择权。
综上所述，基于本案原告多次通知并责令被告腾退房屋未果，并未向法院申请强制执行其作出的通知，而是选择诉至法院要求解除与被告的廉租房租赁合同，笔者认为，原告此时的身份不是廉租房行政主管部门，而是以廉租房所有者身份起诉，解决廉租房租赁合同纠纷，并非是廉租房承租人资格认定的纠纷，应当具有民事可诉性。需要指出的是，本案查明的事实是被告属欺骗获得廉租房，损害了国家利益，自始至终均不具备廉租房承租人资格，根据《合同法》第五十二条规定，原被告签订的廉租房租赁合同应属无效。据此，笔者认为，原告应当诉请法院确认双方签订的廉租房租赁合同无效，返还廉租房。因此，本案具有民事可诉性，应当立案受理。
（作者单位：江西省萍乡市人民政府法制办公室）
