魏文凯诉景德镇市昌江区人民政府、景德镇市人民政府土地行政登记二审行政判决书
江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣行终字第44号
上诉人（原审被告）景德镇市昌江区人民政府，住所地：景德镇市瓷都大道836号。
法定代表人方云霞，该区区长。
委托代理人徐志伟，景德镇市昌江区人民政府法制办工作人员。
上诉人（原审第三人）吴大妹，住景德镇市。
委托代理人魏文君，住景德镇市。
上诉人（原审第三人）余涂才，住景德镇市。
上诉人（原审第三人）洪桂珠，住址同上，系余涂才之妻。
委托代理人冯绍华，江西中景律师事务所律师。
委托代理人段加涛，江西中景律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）魏文凯，住景德镇市，系吴大妹之子。
被上诉人（原审被告）景德镇市人民政府，住所地：景德镇市瓷都大道686号。
法定代表人颜赣辉，该市市长。
委托代理人刘春松，赣州市人民政府法制办副调研员。
委托代理人张煜科，赣州市人民政府法制办干部。
上诉人景德镇市昌江区人民政府、吴大妹、余涂才、洪桂珠因魏文凯诉景德镇市昌江区人民政府、景德镇市人民政府土地行政登记一案，不服景德镇市中级人民法院（2014）景行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明，涉案宗地位于景德镇市工人新村西路向阳岭82号，原为该市昌江区竟成乡新村集体土地，李龙阳享有宗地使用权。1992年11月在支付李龙阳21500元购地（房）款后，魏文凯、吴大妹相继以各自单独的名义向景德镇市昌江区土地管理局（以下简称昌江区土管局）申请办理建房用地审批手续，并将对方均作为家庭成员予以申报。1993年1月6日，经景德镇市昌江区人民政府（以下简称昌江区政府）批准同意，昌江区土管局向吴大妹作出昌土（建）字0056号建设用地许可，批准其用地95.5㎡.1998年底，吴大妹持用地批准文件申请办理土地登记。1999年10月，昌江区政府向吴大妹颁发了昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证。2011年6月13日，吴大妹将涉案土地使用权以130000元的价格协议转让给余涂才和洪桂珠。同年7月，魏文凯得知此情后，以其享有涉案土地使用权为由提起行政诉讼，请求法院撤销吴大妹国有土地使用证，并责令景德镇市人民政府确认涉案土地使用权、为其办理国有土地使用权证。
经审理另查明，吴大妹以自己名义向昌江区土管局办理建房用地审批手续时，并未填写新的申请表，而是在原魏文凯的申请表上将申请用地人“魏文凯”直接更改为“吴大妹”。昌江区土管局在更改处盖具了公章。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案审查的是被告昌江区政府1999年10月为第三人吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证的行为是否合法。根据原国家土地局1995年12月28日发布的《土地登记规则》第六条的规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条的规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”本案被告昌江区政府在为第三人吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时，在申请人吴大妹未提供本市新村西路向阳岭附82号的地上附着物权属证明，申请材料不全的情况下，对本市新村西路向阳岭附82号的土地权属来源亦未认真进行审核，在未找魏文凯进行调查并征得魏文凯同意的情况下，将吴大妹提供的用来证明其土地权属来源的原告魏文凯办理建房用地手续的“景德镇市昌江区城乡居民村民建房用地申请表”上的申请用地人“魏文凯”的名字直接改为“吴大妹”的名字，并为吴大妹办理了本市新村西路向阳岭附82号的国有土地使用证，该办证行为不仅证据不足，而且程序上显然违法。另根据原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地的使用者亲自到场共同指界，本案被告昌江区政府在为第三人吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时，虽然也进行了地籍调查，但被告昌江区政府提供的地籍调查表上，本市新村西路向阳岭附82号相邻宗地的使用者并没有亲自到场共同指界，该地籍调查表上相邻宗地的指界人姓名一栏上盖的是“景德镇市昌江区竟成镇樊家井村民委员会”的公章，而“景德镇市昌江区竟成镇樊家井村民委员会”并不是本市新村西路向阳岭附82号相邻宗地的使用者，因此，本案被告昌江区政府在为第三人吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时所进行的地籍调查，程序上亦有问题。此外，根据原国家土地局1995年12月28日发布的《土地登记规则》第十五条、第十六条的规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地，应当予以公告，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果有提出异议的权利。本案被告昌江区政府在为第三人吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时，亦未进行公告，剥夺了他人提出异议的权利，在程序上亦属违法。被告昌江区政府答辩所称其向第三人吴大妹颁发国有土地使用证符合法律规定的意见本院不予采纳；其答辩所称本案涉讼土地使用权系原告魏文凯与第三人吴大妹家庭共有，与其向第三人吴大妹颁发土地使用证并不矛盾的意见，经查，被告并无证据证实本案涉讼土地属于原告魏文凯与第三人吴大妹家庭共有，故对其该辩解意见本院亦不予采纳；其辩解所称因其土地登记行政职能已收归景德镇市人民政府行使，因此其不是本案适格被告的意见，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”本案原告诉请撤销的昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证系其于1999年10月为第三人吴大妹颁发的，因此其作为本案被告并无不当，但因其土地登记行政职能从1999年11月起已转移至景德镇市人民政府行使，其原土地登记行政行为一旦因不具合法性被判决撤销，将无法判令其重新作出具体行政行为，因此，本案有必要将景德镇市人民政府追加为被告。第三人吴大妹答辩所称本案涉讼土地系其从案外人李龙阳处所购买无充分证据予以证实，本院不予采纳。第三人余涂才、洪桂珠答辩所称被告昌江区政府为第三人吴大妹颁发土地使用证的行为合法，没有侵犯原告的合法权益，原告不具备诉讼主体资格的意见亦不能成立，本院不予采纳。综上，被告昌江区政府为第三人吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证的行为证据不足，程序违法，应予撤销。原告魏文凯的诉请有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决如下：一、撤销被告景德镇市昌江区人民政府于1999年10月为第三人吴大妹颁发的昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证；二、被告景德镇市人民政府于本判决生效后三个月内对本市新村西路附82号的土地权属重新审核，并重新作出具体行政行为。
上诉人昌江区政府提起上诉称：1999年11月5日，景德镇市人民政府发布《关于加强城市规划区土地统一管理垄断土地一级市场的通知》，将城市规划区内的土地由景德镇市人民政府统一管理，人、财、物也上收到市一级，昌江区政府作为土地登记、发证机关被撤销，不再具有土地登记管理职能。依据相关法律规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告。昌江区土管局上收为市直管，变更为市国土局昌江分局。昌江区政府已无土地管理职责。本案将两级政府作为被告既不合理也不合法。为此，请求二审法院撤销原判，重新判决。
上诉人吴大妹提起上诉称：吴大妹于1966年生育魏文凯，当时一家三口居住在景德镇市中华路169号公房。1979年1月吴大妹丧夫守寡至今。1983年用景德镇市中华路169号公房调换景德镇市新村西路44栋3单元302公房，现已登记在魏文凯名下。1989年收养女儿魏文君，三人共同在该住所居住。1987年吴大妹在景德镇市凉山树买了块82平方米的地皮自建了一层房屋，1991年魏文凯变卖了该房产。1992年吴大妹又买下向阳岺附82号并加建。1993年底魏文凯结婚将新村西路44栋3单元302公房作为婚房，吴大妹和魏文君由该居所搬出至向阳岺82号居住。2009年魏文君结婚搬出，吴大妹一人居住向阳岺82号。魏文凯未尽孝道，吴大妹卖掉向阳岺82号以防老防病是无奈之举。吴大妹1992年底购买李龙阳向阳岺附82号时没有签订任何协议，购房款与李龙阳持有的该房屋的有关权属证明文件是同日交付，择日交房。魏文凯提交的买卖协议不真实，不能作为定案依据。魏文凯在1992年申请建房用地、提起行政诉讼及民事诉讼的诉状中及初次庭审均未提及魏文凯与李龙阳之间存在买卖协议。李龙阳于2013年3月24日出具的证明也未提及该协议的存在（该协议魏文凯直至同年12月10日才提交法庭，之前拒不提供李龙阳的联系方式，致使政府职能部门无法核实。）。李龙阳出庭作证并出示了买卖协议但其证言漏洞百出，买卖协议与李龙阳证明的房屋售价亦出入极大。1979年魏文凯年仅13岁顶替去世父亲的岗位参加工作，至1992年购买争议房产时止，魏文凯的总收入才5448元，况且其1993年结婚也需不菲费用，魏文凯当时根本不具备购买能力。更何况，魏文凯根本不具有为母亲购房居住的孝心，吴大妹在决定卖房前的2个月，提出要求搬回新村西路44栋3单元302室居住，魏文凯还要收取其母亲每月600元的租金。魏文凯于1992年12月12日申请城乡居民建房用地时，因其提供了虚假的权属凭证，昌江区政府经审查吴大妹持有原始权属来源的证明材料，根据该宗地上房屋仅为吴大妹及养女居住的实情，并经宗地所在地的居委会调查核实，作出为吴大妹颁证的行政行为并无不当。原审判决认定事实不清，请求撤销景德镇市中级人民法院（2014）景行初字第1号行政判决，并依法驳回魏文凯的起诉。
上诉人余涂才、洪桂珠提起上诉称：诉争房屋由李龙阳于1985年由汪长生处购得，还涉及到梁细毛，李龙阳办理的宅基地使用证、国有土地使用权申报收据等能证明诉争房产权属来源的材料原件在吴大妹与李龙阳交易时由吴大妹收存，2011年吴大妹转让诉争房产时又转交给了余涂才、洪桂珠。魏文凯在1992年申请城乡居民建房用地时，仅提交了1986年10月5日大队开具的收款凭证，当时的国土部门核查属虚假的伪证，才未给其办理用地手续。因吴大妹能提交权属来源的凭证，又是实际使用人，所以国土部门给其授予了建设用地许可证。1998年吴大妹据此申请土地登记顺理成章。《城乡居民村民建房用地申请表》直接改名是基于吴大妹与魏文凯是母子关系，表内内容一致，且魏文凯在申请时使用了虚假证明，昌江区土管局在更改初加盖了公章是经核实同意的拨乱反正。昌江区土管局在登记过程中征询了诉争地村委会的意见，吴大妹居住至今宗地四至的相邻方均未有异议。魏文凯没有证据证明其与该土地权益有关，不具有诉讼主体资格。李龙阳证词、买卖协议、及李龙阳出庭证言三者相互矛盾，不足为证。一审判决错误请求二审法院予以撤销，并驳回魏文凯起诉。
被上诉人魏文凯答辩称：本案诉争的向阳岺82号房屋系魏文凯于1992年11月27日从案外人李龙阳手中购得。1993年1月4日，经魏文凯申请，昌江区政府核准了向阳岺82号的建房用地手续。昌江区政府在魏文凯填写的用地申请表上私自将申请用地人魏文凯的名字直接改为吴大妹。该府在吴大妹没有提交建房用地申请表及土地权属来源证明的情况下，未经公告，将诉争地使用权确定给吴大妹的行政行为违法。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。为此，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人景德镇市人民政府未答辩。
一审期间当事人向法院提供的主要证据材料有：景德镇市昌江区城乡居民村民建房用地申请表、建设用地许可证、土地登记申请书审批表、地籍调查表、昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证、魏文凯办理建房用地申请时提供现金收款凭证、吴大妹与余涂才、洪桂珠签订的土地使用权转让合同、公证书，以及其他书证等证据，上述证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院根据上述证据材料及上诉状、被上诉人的答辩状等材料对上述事实予以认定。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第七条及《江西省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》（1989年修正）第四十一条第二款规定，城镇居民建住宅用地必须依法到土地管理部门办理用地手续，方可进行住宅建设。办理相关手续后所取得的用地批准或许可文件是使用土地进行建设的法律凭证。本案中，魏文凯和吴大妹虽都提出了用地申请，但最终建设用地许可证为吴大妹所持有，魏文凯并未获得。因此，吴大妹有权根据《土地登记规则》第二十三条第一款第（二）项中有关“持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记”之规定，申请国有土地使用权登记。
关于吴大妹提交的土地登记申请材料是否符合法律规定的问题。根据《土地登记规则》第二十三条第一款第（二）项规定，结合第十条第一款的要求，吴大妹申请涉案土地使用权登记，应当提交土地登记申请书、个人身份证明和批准用地文件等文件资料。在吴大妹填写的《土地登记申请书》中，所载明的权属证明材料为“城镇居民建房用地申请表”，而该申请表又是在原魏文凯申请表的基础上更改申请人姓名、昌江区土管局加盖公章认可而来。由于还存在没有更改的魏文凯的建房用地申请表，吴大妹《土地登记申请书》中有关权属证明材料的记载内容尚不足以表明其对涉案土地享有确定的权属。但是，考虑到昌江区土管局对吴大妹单独作出了建设用地许可，该许可系行政行为、且至今有效，这对完善吴大妹《土地登记申请书》中有关权属证明材料记载内容的不足、证明吴大妹对涉案土地享有确定权属具有重要的补强作用。综合全案实际情况看，吴大妹具有申请土地登记的权属来源证明材料。另外，一审法院认为吴大妹未提供涉案宗地地上附着物权属证明违反法律规定，但地上附着物权属证明系当事人申请土地权属初始登记所必须提交的文件资料。《土地登记规则》第二十三条第一款第（二）项针对非新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地申请使用权设定登记情形，并未将地上附着物权属证明列为当事人必须提交的文件资料。因此，一审法院的上述认定错误，予以纠正。
关于昌江区政府国有土地使用权登记程序是否违法的问题。吴大妹提交了土地登记申请书等申请资料后，昌江区土管局对此进行了相应的审核调查工作，所进行的程序基本符合《土地登记规则》第六条之规定。一审法院认为昌江区土管局对涉案国有土地使用权登记应进行公告，但《土地登记规则》第二十一条明确规定公告程序不适用于土地使用权设定登记，该认定于法无据，予以纠正。一审法院还认为昌江区土管局进行地籍调查时，相邻宗地的使用者并未亲自到场指界、未在调查表上签名违反法定程序。根据1993年国家土地管理局发布的《城镇地籍调查规程》3.2.4和3.2.6.7之规定，地籍调查时并无强制相邻宗地使用者到场指界和签字盖章之要求，一审法院以相邻宗地使用者未到场指界、签字为由认定登记程序违法，法律依据不充分，在此予以指正。从案卷证据上看，昌江区土管局在地籍调查程序中违反《城镇地籍调查规程》之处是：未通知相邻宗地使用者到场指界以及未将确界结果以书面形式送达缺席者。但是，吴大妹一家在此后居住的十余年期间相邻宗地使用者并未提出异议，昌江区土管局地籍调查结果事实上得到了当地村委会和相邻宗地使用者的认可，其调查程序的不足尚未达到违法的程度，仅构成程序瑕疵，该程序瑕疵不足以否定本案国有土地使用权登记的效力。
关于魏文凯要求撤销其母亲吴大妹国有土地使用证的事实和法律依据是否充分的问题。从案卷证据看，虽然有关行政机关在魏文凯建房用地申请表中签署了同意意见、盖具了公章，但行政机关最终并未对其作出建房用地批准许可，其要求撤销吴大妹的国有土地使用证缺乏事实及法律依据。因此，对魏文凯提出的诉讼请求不予支持。
关于上诉人昌江区政府是否本案适格被告的问题，本院在（2015）赣行终字第44-1号行政裁定中予以认定。
综上，昌江区政府为吴大妹批准了本案诉争土地的用地许可，吴大妹持用地批准文件申请土地登记，昌江区政府为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证并无不当。原审判决认定事实错误，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销景德镇市中级人民法院（2014）景行初字第1号行政判决；
二、驳回魏文凯的诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人魏文凯负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
代理审判员 郑红葛
代理审判员 饶晓燕
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 涂 乐
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国土地管理法》第七条国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
《江西省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十一条第二款城镇非农业户口居民建住宅的，按《土地管理法》第四十一条的规定执行。凡在城镇有正式户口，住房确有困难的居民，可以在城镇申请宅基地。
《国家土地管理局土地登记规则》
第二条土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。
本规则所称土地他项权利，是指土地使用权和土地所有权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。
土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。
第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地登记申请书；
（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上附着物权属证明。
第二十一条本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记。
第二十三条以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：
（一）新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，建设单位应当在接到县级以上人民政府发给的建设用地批准书之日起三十日内，持建设用地批准书申请土地预登记。建设项目竣工验收后，建设单位应当在该建设项目竣工验收之日起三十日内，持建设项目竣工验收报告和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记；
（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。
划拨新征用农村集体所有土地的，被征地单位应当依照本规则规定，同时申请集体土地所有权注销登记或者变更登记。
《城镇地籍调查规程》
3．2．4指界通知
按调查工作计划，分区分片公告通知或邮送通知单，通知土地使用者按时到场指界。
3．2．6．7违约缺席指界的，根据不同情况按下述办法处理：
a．如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；
b．如双方违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；
c．将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，a、b两条确界自动生效。违约缺席定界通知书见附录D。
