合同变更引争议，款项怎追回
原告：某市二建公司
被告：某市储备库、粮食局、发改委
案情介绍：
1、 某市为建设粮食储备库，以市粮食局、发改委、财政厅、监察厅、建设厅、审计厅为小组组成“建库办”，与项目建设单位某市储备库以项目招标委托人的名义委托招标、投标代理机构。
2、 该项目工程的概算资金为1400万，土建部分为965万。
3、 项目招标文件规定：投标报价应考虑一定的风险系数，投标人除合同专用条款规定的调整价格外，不能以任何理由追加任何费用或提出要求。
4、 二建公司以950万的总报价取得中标资格，并在中标后承诺：如一旦由于我方发生预算漏项、计算错误等所形成的风险，在不改变包括投标报价在内的所有投标承诺的前提下由我方承担。
5、 二建公司与储备库签订《施工合同》，并约定合同价款采用固定价格方式确定，经建库办批准的工程变更可以调整。资金来源为国家投资。并对工期和质量等进行了明确约定。
6、 工程竣工验收后，双方根据招投标文件、中标通知书及施工合同等确定固定价款950万进行了结算；增加的工程量，根据二建的预算书，双方也进行了结算。
7、 在施工过程中，二建要求增加工程概算，监理单位提出工程预算费用不足的意见，并向储备库申请，储备库向其上级单位提交概算不足、增加概算的报告，建库办向国家粮食局请示，但未批复。
基于以上事实，二建公司以储备库、市粮食局、发改委为被告向法院起诉，主张承建工程总价为1600万，要求支付工程款。
各方观点：
二建公司诉称：1、虽《施工合同》约定采用固定价格方式，但招标文件及合同约定经建库办批准的工程价款可以调整，二建公司提供了储备库8份超概算文件及监理出具的书面意见，证明工程总价实为1600万
2、市发改委、粮食局、储备库作为招标委托人应当共同承担责任。
储备库：工程采用固定计价方式，二建公司1600万主张无依据
粮食局、发改委均认为不是合同相对方，不应承担责任。
本案焦点：
1、 双方是否对约定的工程价款进行了变更
2、 粮食局、发改委是否应当对工程款承担责任
法院审理：
一、工程款金额问题。招投标文件、中标通知书、二建公司的中标承诺、《施工合同》均表明项目工程为固定计价，储备库向上级单位报告要求增加概算的行为，不是对《施工合同》的变更，建库办向国家粮食局的请示也不是对工程变更的批准，因此，应当根据合同约定的固定价款支付二建公司工程款。
二、责任主体问题。项目的招标人是建库办，粮食局与发改委只是其组成单位之一，对项目工程所起的作用是监督检查，均不是项目的具体招标人和出资人，也不是《施工合同》的缔约人。其在施工过程中的报告请示行为是履行职能行为，不是履行合同行为，对《施工合同》双方没有约束力。因此，不应当承担付款责任。
法律解析：
本案涉及的两个问题：
一是合同内容的变更
《 合同法》第77、78条分别规定：“当事人协商一致，可以变更合同。”“当事人对合同变更的内容约定不明的，推定为未变更。”二建公司认为在其向储备库要求增加工程概算后，储备库向上级单位报告，表明储备库对《施工合同》的内容进行了变更。但双方在《施工合同》约定的内容是“经建库办批准的工程变更可以调整”。变更合同价款的前提除了需要合同双方协商一致之外，还需要经过建库办的批准。从二建公司提交的证据，即储备库的8份超概算文件，监理出具的意见，市粮食局向国家粮食局的请示但并未获批，并不能证明建库办对工程变更予以了批准，建库办也并未出具批准的文件。
二是合同具有相对性
合同具有相对性，主要体现在合同主体、合同内容、合同责任三个方面。根据二建公司与储备库签订的《施工合同》，合同的权利义务主体是二建公司与储备库，合同主体并没有粮食局、发改委，合同内容也没有涉及粮食局和发改委的权利义务约定。再者，《合同法》第64、65条分别规定“当事人约定由债务人向第三人履行债务的，债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定，应当向债权人承担违约责任。”“当事人约定由第三人向债权人履行债务，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任。” 依照上述规定，合同成立后，有关债权、债务均应由双方当事人享有或者承担，即使双方约定由第三人向债权人履行债务或者由债务人向第三人履行债务，此种约定对于第三人既不能产生权利，也不能产生义务。上述规定所依据的也是“合同相对性”的原则，即合同原则上只能为缔约双方当事人设定权利义务，而不能为合同关系之外的第三人设定权利义务。
律师提醒：针对合同内容的变更，各方应严格遵守协商一致的原则，确保合同主体意思表示真实、明确。并且以书面形式加以完善，对双方产生约束力，实现合同目的，降低各方违约风险。
