从政府败诉论依法行政
发布日期：2015-04-24 作者：110网律师
从政府败诉论依法行政
依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。依法行政是市场经济体制条件下对政府活动的要求，是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。政府败诉是指政府或政府部门的具体行政行为在行政管理相对人提起的行政诉讼中被法院依法撤销或变更等行政诉讼结果。政府的依法行政已经推行了近20年，但政府败诉的案件仍层出不穷，因此，有必要从政府败诉的角度来探讨政府的依法行政。
一、刊败诉案件逼依法行政
2014年，是政府行政诉讼案件受理年和政府败诉案件公布年，也是依法行政重塑年。从2014年1月1日起，法院判决书全部上网向社会公开，最高人民法院在互联网设立中国裁判文书网，统一公布各级人民法院的生效裁判文书。接着，北京市第一中级人民法院于2014年初连续公开了4起区政府败诉案件的判决书，案件均起源于拆迁补偿。2014年2月11日，有关媒体对此事报道后，一天内被其他媒体转载了上百次。公众期待的除了和谐拆迁，除了政府败诉判决能够得到执行，还有“民告官”不再处处碰壁。随着网络新媒体的发展，司法公开也具备了更加便捷的条件，公布裁判文书是依法治国和司法公开的必然要求。在向依法治国迈进的过程中，“民告官”案件政府败诉不再“内部通报”，也是非走不可的一步，因为法律面前人人平等，政府机关也不例外，公布政府败诉信息有利于在全社会树立法律的权威。2014年8月29日，最高人民法院发布了十大拆迁典型案例，涉及房屋征收的补偿价格确定、补偿方式选择、违法建筑强拆、“民告官”拆违不作为等多方面，这其中多数行政行为被依法撤销或确认违法。显然，这些典型案例的发布，对今后此类纠纷的审理具有一定的指导作用，在统一裁判尺度的同时保障了民生权益。
《行政诉讼法》施行已24年，“民告官”尤其是是被告方是政府的案件，仍然属于行政诉讼案件中的敏感案件，有些地方法院迫于政府的面子，能不受理的就不受理，能不判政府败诉的就不判政府败诉的现象仍然很普遍，就算政府被判败诉了，政府内部最多也来个轻描淡写的通报，对行政执法的司法监督制度和行政执法责任追究制度很难落到实处。近年来，从政府一把手出庭应诉，到政府败诉信息公开，规范行政诉讼行为的法律制度不断完善，但也不断面临新问题、新情况。解决行政诉讼 “立案难”、“审理难”、“执行难” 的问题越来越紧迫，依法治理行政机关不作为、乱作为现象，维护公民、法人和其他组织的合法权益，修改《行政诉讼法》的呼声越来越高，一切都在倒逼政府依法行政。民众期盼修改后的《行政诉讼法》早日出台，让“民告官”渠道能够更加畅通，改变“信访不信法”现状，朝着法治中国的目标向前再迈一步。公开刊登政府败诉案件，是依法治国的需要，体现了法律的绝对权威，展现了对人民权益的维护，政府行政诉讼会输，输掉还要将其公开，这对政府部门应有所警示。政府部门将无法无动于衷，成为被告或是输掉官司终究不是一件光彩的事情。如何避免政府公信力流失，显然要减少政府当被告尤其是败诉的几率。政府对依法行政会越来越重视，坚持用制度管权管事管人，让全社会监督行政权力，让权力在阳光下运行就不再是一句空话。
二、做政府工作须依法行政
政府工作涉及方方面面，每一个环节处理不好，都有可能引起争议，被提出行政复议或行政诉讼乃至追究法律责任。政府执法人员都知道：国家的大部分法律法规都是各级政府或政府部门实施的，各级政府的工作主要是根据《立法法》制定政府规章或规范性文件；根据《行政许可法》实施行政许可和其他行政审批；根据部门法、《行政处罚法》实施行政管理、进行行政执法、行政征收、行政处罚等；根据《行政复议法》实施行政复议；根据《行政诉讼法》参与应诉。据此，最高人民法院根据《行政诉讼法》把行政案件的案由分为：作为类案件、不作为类案件、行政赔偿类案件，但几乎每一个行政行为都可以提起行政诉讼甚至导致政府败诉。笔者多年来一直从事政府法制、行政审批和执业律师工作，见证了《行政诉讼法》实施至今依法行政一路走来的所有过程，参与和接触过数十起涉及县级以上人民政府的行政诉讼和行政复议案件，体会是政府的工作尤其是市、区级政府的工作确实难做，而且会越来越难做，但我们既然在做这份工作，就有责任、有义务把它做好。2014年3月13日，李克强总理在十二届全国人大二次会议闭幕后答记者问时说的让市场“法无禁止即可为”，让政府“法无授权不可为”的话，是政府依法行政的总结性概述。政府工作千头万绪，但归纳起来只有作为和不作为，也就是哪些事该做，哪些事不该做，政府领导要注意的地方太多，笔者主要从以下三方面来对依法行政作些剖析：
1、城市建设拆迁安置方面
近10年来，涉及拆迁的行政案件一直排在行政诉讼的前三位，而其中涉及征收补偿类的案件数量最大。2011年至2012年不足7000件，而2013年增长比较大，达到了8600件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，程序上更加严格，未来案件还会保持在一个高发态势。拆迁安置是政府工作重中之重。笔者最近接触了一个2009年区级政府强制拆迁行政诉讼案件，这个案件的被拆迁人几乎对政府拆迁的每一个环节都进行了行政复议和行政诉讼，他们至少进行了9次行政复议和7次行政诉讼，包括：要求认定市发改委立项批复违法、市拆迁办集土房屋拆迁补偿安置通知违法、市规划局建设项目选址意见书违法、市建设局初步设计批复违法、市发改委调整建设规模批复违法、市拆迁办房屋拆迁补偿安置裁决书违法、区级人民政府强拆决定违法、省国土资源厅批地手续违法等政府行为各个环节违法，分别向市级人民政府、省级人民政府和国务院提起行政复议，要求撤销区级、市级、省级政府及政府部门的具体行政行为。行政复议决定维持原具体行政行为后，被拆迁人又分别向市中级人民法院和多个县级人民法院提起行政诉讼。虽然到目前为止没有政府败诉的行政诉讼判决和被撤销的行政复议决定，但政府胜诉了日子也不好过，因为拆迁遗留问题一直没有得到解决，信访持续不断，要价越来越高，究其原因之一是该房屋强拆过程确实存在瑕疵。2013年8月31日，《法制日报》记者从浙江省高级人民法院得到证实，该院日前作出的一份行政判决书，撤销原审判决和行政复议决定，责令宁波市鄞州区政府重新作出复议决定，这个案件是浙江高院国内首次判决政府强拆败诉。无锡集体土地拆迁原来一直沿用2004年无锡市人民政府363号文件《无锡市市区集体土地拆迁管理办法》，但这个文件从一出台就先天不足。在一段时间内，对未办土地审批手续一般都用“用地手续正在办理中”作为领取拆迁许可证的依据，这一做法其实本身是经不起法律审查的，这一状况现在虽然有所改善，但由于集体土地的拆迁尤其是强制拆迁国家还没有完整的法律规范，执行起来仍会困难重重。要解决这一天下第一难矛盾，政府必须依法行政。
2、突发公共事件处置方面
公共突发事件就是社会群体面对不可预知的人为的或自然的灾害及其产生的重大社会影响，具有突发性和社会性两大特点。要用科学的发展观看待与应对突发事件，就要研究其规律，科学决策，运用科学的手段，密切配合，缩短处理时间，使社会影响降至最低点。如何有效处理突发公共事件，实践证明，只有不断加强队伍建设，加大投入，提高保障能力，创新管理机制，才能形成强有力的应急能力。各级政府每年都会处理很多自然性突发和社会性突发公共事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等，每一个事件如果处理不好，都会给政府给社会带来巨大的负面影响。这类突发公共事件具有突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理的共同特点，这些事件的处理都非常敏感，依法处置是非常重要的，不允许有任何闪失，处理突发事件必须依法行政。
3、地方政府债务融资方面
有数据统计，目前我国各级政府负债率普遍比较高，很多地方政府最重要的工作是融资，用于地方政府债务清偿、地方基本建设、拆迁安置、正常开支。我国地方政府债务具有增长快、规模大、债务周期短、银行贷款多、融资平台比重高、债务率高、债务分布不平衡等特点。这里面的依法行政问题目前还没有暴露，但不得不引起重视。地方政府负有偿还现有债务的责任，主要靠地方政府的综合财力即地方政府一般预算本级收入，转移支付和税款返还收入，国有土地使用权收入和预算外财政专户收入等，不足部分只有靠各类贷款和信托、私募债等融资来弥补，而这些融资往往要用政府财政和资产来担保，但根据《担保法》和国家其他法律法规规定，各级政府依法是不能担保的，政府的融资也是有严格的法律规定的。由于有些地方政府隐性债务在经过多次清理后仍没有盘清家底，所以，依法融资和确保各级政府正常运行有时会出现很大的冲突，解决这一矛盾必须依法行政。
三、查败诉原因缺依法行政
引起政府败诉原因很多，主要有“违反法定程序执法，推诿扯皮不作为，超越职权乱作为”，具体表现在：主要事实不清、证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越和滥用职权；不履行或者拖延履行法定职责；行政处罚显失公正等。
一是忽视行政执法程序。主要表现在：1、主体违法。如法律规定适用一般程序调查取证时不得少于两个人进行，而败诉行政个案中调查取证时行政机关往往只有一个人实施调查取证。2、相关程序环节缺失。如在行政文书中应告知而未告知当事人有提起诉讼的权利；或是行政文书作出后，长期未送达当事人；或是行政文书虽有送达，但在送达回执上签名的人未注明与受送达人的关系，受送达人不予认可的，很难证明行政机关已经送达。3、对重大的行政决定，没有组织听证。有的行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的行政处罚决定时没有告知行政相对人听证的权利。
二是部分行政执法人员法律意识淡薄。部分行政执法人员对行政法律规范缺乏系统认识，对所从事执法部门的法律知识缺乏全面了解，在作出具体行政行为时，简单粗暴，剥夺了行政管理相对人的陈述权、申辩权。部分行政执法工作人员缺乏运用法律思维能力分析问题、研究问题、提出解决问题的办法和能力。
三是消极应诉，不履行举证责任。有的政府机关对行政诉讼有抵触情绪，应诉不积极，不提供书面答辩，在法定期间内不提交作出具体行政行为的法律依据和事实证据，也不向人民法院提出书面的延期申请。不但法定代表人不出庭，本行政机关也不派员出庭，只委托代理人出庭；在审理过程中，很多时候即使有证明具体行政行为合法的确凿证据，但由于行政机关怠于向法院提供，导致其承担败诉的风险。
这类政府败诉案例屡见不鲜如，如最高人民法院公布的廖明耀诉龙南县人民政府房屋强制拆迁案，原告廖明耀的房屋位于龙南县龙南镇龙洲村东胜围小组，2011年被告龙南县人民政府批复同意建设县第一人民医院，廖明耀的房屋被纳入该建设项目拆迁范围。就拆迁安置补偿事宜，龙南县人民政府工作人员多次与廖明耀进行协商，但因意见分歧较大未达成协议。2013年2月27日，龙南县国土及规划部门将廖明耀的部分房屋认定为违章建筑，并下达自行拆除违建房屋的通知。同年3月，龙南县人民政府在未按照《行政强制法》的相关规定进行催告、未作出强制执行决定、未告知当事人诉权的情况下，组织相关部门对廖明耀的违建房屋实施强制拆除，同时对拆迁范围内的合法房屋也进行了部分拆除，导致该房屋丧失正常使用功能。廖明耀认为龙南县人民政府强制拆除其房屋和毁坏财产的行为严重侵犯其合法权益，遂于2013年7月向赣州市中级人民法院提起了行政诉讼，请求法院确认龙南县人民政府拆除其房屋的行政行为违法。赣州市中级人民法院将该案移交安远县人民法院审理。安远县人民法院受理案件后，于法定期限内向龙南县人民政府送达了起诉状副本和举证通知书，但该府在法定期限内只向法院提供了对廖明耀违建房屋进行行政处罚的相关证据，没有提供强制拆除房屋行政行为的相关证据和依据。安远县人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十三条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的证据，未提供的，应当认定该具体行政行为没有证据。本案被告龙南县人民政府在收到起诉状副本和举证通知书后，始终没有提交强制拆除房屋行为的证据，应认定被告强制拆除原告房屋的行政行为没有证据，不具有合法性。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，确认龙南县人民政府拆除廖明耀房屋的行政行为违法。
四、析败诉教训学依法行政
温州市前几年出版了一本没有书号和出版社的内部读物《温州市行政案例选编》，印数是25000本，但正是这本非正式出版物引起了外界的热切关注。该书政府胜诉的案件一律不录，只收录政府败诉的案件，两万执法人员人手一册接受培训。这本书共194页，选编了近年来发生在温州的50个典型行政违法案例。特殊之处在于所有收录的案件均为温州市各级行政机关败诉案件，而定下这个原则的是当时的温州市人民政府市长。他特别交代，政府胜诉的一律不要收录在内，“成绩不讲跑不掉，问题不讲不得了。不要怕出丑，要编就编政府部门近年来各种各样的违法败诉案例。” 行政案件俗称“民告官”，过去被老百姓视为畏途。在我国，几千年的封建文化所致，形成一种“官尊民卑”的社会心理，所谓“宁可冤屈死，不可民告官”。这种观念延续已久，“官本位”思想仍难被打破。事实上，直到今天，民告官仍然不是一件容易的事，更别奢望都能胜诉。从全国来看，行政诉讼确实比较难，起诉难、受理难、审判难的问题仍然突出。有些城市前几年对涉及政府拆迁的行政诉讼案件一概不予受理，因此，此类案件大量积压，对此，被拆迁户意见很大，信访至省政府和国务院的案件时有发生。正因如此，温州市长主动要求总结政府败诉教训的做法，增添了外界的好奇。近年来，各级政府纷纷出台了《行政首长出庭应诉工作办法》等规章或规范性文件，但执行起来真正落到实处的并不多。最近，有些县级政府正在收集汇编行政诉讼典型政府败诉案件，指导政府领导从政府败诉教训中学会依法行政，这一点笔者认为值得提倡。
五、从政府败诉论依法行政
中共中央十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。政府败诉案件涉及政府工作方方面面，教训深刻，政府要从政府工作的各个环节来推进依法行政：
1、继续提升领导法制意识，是推进依法行政的动因。一是要树立法律至上观念，提高领导干部法制意识。二是要建立健全各级党委中心组领导集体学法制度，保证学法经常化，要定期为领导干部举办各类法制讲座。三是要建立健全行政执法责任制度，把领导干部的用法活动进一步引向深入。各级政府要进一步加强法制宣传教育工作，强化各级领导的法制观念和法制意识，提高法律素质。各级领导干部要切实带头依法办事，增强依法行政能力。
2、继续优化政府立法质量，是推进依法行政的前提。政府和政府部门要根据《立法法》的规定，结合行政诉讼的实际，继续认真清理政府规章和规范性文件。政府规范性文件的制定要要按照法定的程序征求意见、集体讨论和上报备案。要不定期对政府的规章和规范性文件进行清理，对不符合当前法律规定的规章和规范性文件，要及时废止或修改。要继续削减审批事项，把不该由政府管的权限交由社会中介机构或其他组织行驶。
3、继续提高行政执法水平，是推进依法行政的关键。政府执法人员在执法活动中必须严格按照法律法规的规定办案，一切忠于事实、忠于法律，坚决不违背法律规定办任何事。行政审批人员对公民、法人和其他组织申请办理的行政许可和其他审批事项要一次性告知、承诺时限内及时办结。要加强培养行政机关工作人员的法律思维能力，增强行政机关工作人员运用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力。行政执法越是情况紧急，越是问题突出，就越要运用法律思维、通过法律手段解决问题。
4、继续强化执法监督力度，是推进依法行政的保障。建设法治政府的效果如何，关键要看是否真正维护广大人民群众的根本利益，是否真正解决经济社会发展中的突出矛盾和问题、促进经济和社会的发展，归根到底要看人民群众满意不满意。要切实加强领导，科学制定计划，精心组织实施，加强监督检查，切实把依法行政的精神实质、基本要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，贯穿于政府管理的全过程。
5、继续提高行政应诉水平，是推进依法行政的补救。政府执法人员尤其是参与行政诉讼应诉的人员要精通所涉及的行政诉讼案件的相关的行政程序法和行政实体法律法规，做到心中有底，应诉自如，执法人员应当有较强的证据意识，在执法活动中的每一个环节都应当是主动收集证据，不要为了处罚才收集证据，而是应当将执法的各个环节的所有活动内容记录在案，所有文字材料、物品等应当收集的要及时收集。一旦成诉，也不要惊慌，既要改变那种认为当了“被告”似乎地位就低了，“我堂堂市长、区长、局长怎能与老百姓平坐”，“你法院行政庭怎么能审我市长、区长、局长”等等不该有的错误认识；又要积极参与应诉，依法举证，依法维护政府的合法权益，“胜得明白，败得清楚”。
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”为了进一步推进依法行政，各级政府要根据依法治国对政府依法行政的总体要求，在抓好行政立法和规范性文件制定的同时，依法实施行政许可和行政执法，严格依法行政，减少乃至杜绝政府败诉现象。各级政府要坚决落实党的十八届四中全会精神：“坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。
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无锡律师吴彭龄,中共党员，大学本科，中国法学会会员，江苏仁勤律师事务所执业律师，1990年通过律师资格考试，1991年取得《中华人民共和国律师资格证》，1992年领取《中华人民共和国律师执业证》，开始律师执业。吴彭龄律师擅长担任各级政府、政府部门和各类企事业单位的法律顾问，能胜任办理各类婚姻家庭、工程建筑、债务催讨等民事（经济）案件；受贿、渎职、法人犯罪等刑事案件；拆迁安置、国家赔偿等行政案件；尤其擅长参与各级政府、各类企事业单位的顶端设计、协商调解、谈判见证等非讼业务。
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江苏仁勤律师事务所
吴彭龄律师
2014年10月27日
一、刊败诉案件逼依法行政
2014年，是政府行政诉讼案件受理年和政府败诉案件公布年，也是依法行政重塑年。从2014年1月1日起，法院判决书全部上网向社会公开，最高人民法院在互联网设立中国裁判文书网，统一公布各级人民法院的生效裁判文书。接着，北京市第一中级人民法院于2014年初连续公开了4起区政府败诉案件的判决书，案件均起源于拆迁补偿。2014年2月11日，有关媒体对此事报道后，一天内被其他媒体转载了上百次。公众期待的除了和谐拆迁，除了政府败诉判决能够得到执行，还有“民告官”不再处处碰壁。随着网络新媒体的发展，司法公开也具备了更加便捷的条件，公布裁判文书是依法治国和司法公开的必然要求。在向依法治国迈进的过程中，“民告官”案件政府败诉不再“内部通报”，也是非走不可的一步，因为法律面前人人平等，政府机关也不例外，公布政府败诉信息有利于在全社会树立法律的权威。2014年8月29日，最高人民法院发布了十大拆迁典型案例，涉及房屋征收的补偿价格确定、补偿方式选择、违法建筑强拆、“民告官”拆违不作为等多方面，这其中多数行政行为被依法撤销或确认违法。显然，这些典型案例的发布，对今后此类纠纷的审理具有一定的指导作用，在统一裁判尺度的同时保障了民生权益。
《行政诉讼法》施行已24年，“民告官”尤其是是被告方是政府的案件，仍然属于行政诉讼案件中的敏感案件，有些地方法院迫于政府的面子，能不受理的就不受理，能不判政府败诉的就不判政府败诉的现象仍然很普遍，就算政府被判败诉了，政府内部最多也来个轻描淡写的通报，对行政执法的司法监督制度和行政执法责任追究制度很难落到实处。近年来，从政府一把手出庭应诉，到政府败诉信息公开，规范行政诉讼行为的法律制度不断完善，但也不断面临新问题、新情况。解决行政诉讼 “立案难”、“审理难”、“执行难” 的问题越来越紧迫，依法治理行政机关不作为、乱作为现象，维护公民、法人和其他组织的合法权益，修改《行政诉讼法》的呼声越来越高，一切都在倒逼政府依法行政。民众期盼修改后的《行政诉讼法》早日出台，让“民告官”渠道能够更加畅通，改变“信访不信法”现状，朝着法治中国的目标向前再迈一步。公开刊登政府败诉案件，是依法治国的需要，体现了法律的绝对权威，展现了对人民权益的维护，政府行政诉讼会输，输掉还要将其公开，这对政府部门应有所警示。政府部门将无法无动于衷，成为被告或是输掉官司终究不是一件光彩的事情。如何避免政府公信力流失，显然要减少政府当被告尤其是败诉的几率。政府对依法行政会越来越重视，坚持用制度管权管事管人，让全社会监督行政权力，让权力在阳光下运行就不再是一句空话。
二、做政府工作须依法行政
政府工作涉及方方面面，每一个环节处理不好，都有可能引起争议，被提出行政复议或行政诉讼乃至追究法律责任。政府执法人员都知道：国家的大部分法律法规都是各级政府或政府部门实施的，各级政府的工作主要是根据《立法法》制定政府规章或规范性文件；根据《行政许可法》实施行政许可和其他行政审批；根据部门法、《行政处罚法》实施行政管理、进行行政执法、行政征收、行政处罚等；根据《行政复议法》实施行政复议；根据《行政诉讼法》参与应诉。据此，最高人民法院根据《行政诉讼法》把行政案件的案由分为：作为类案件、不作为类案件、行政赔偿类案件，但几乎每一个行政行为都可以提起行政诉讼甚至导致政府败诉。笔者多年来一直从事政府法制、行政审批和执业律师工作，见证了《行政诉讼法》实施至今依法行政一路走来的所有过程，参与和接触过数十起涉及县级以上人民政府的行政诉讼和行政复议案件，体会是政府的工作尤其是市、区级政府的工作确实难做，而且会越来越难做，但我们既然在做这份工作，就有责任、有义务把它做好。2014年3月13日，李克强总理在十二届全国人大二次会议闭幕后答记者问时说的让市场“法无禁止即可为”，让政府“法无授权不可为”的话，是政府依法行政的总结性概述。政府工作千头万绪，但归纳起来只有作为和不作为，也就是哪些事该做，哪些事不该做，政府领导要注意的地方太多，笔者主要从以下三方面来对依法行政作些剖析：
1、城市建设拆迁安置方面
近10年来，涉及拆迁的行政案件一直排在行政诉讼的前三位，而其中涉及征收补偿类的案件数量最大。2011年至2012年不足7000件，而2013年增长比较大，达到了8600件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，程序上更加严格，未来案件还会保持在一个高发态势。拆迁安置是政府工作重中之重。笔者最近接触了一个2009年区级政府强制拆迁行政诉讼案件，这个案件的被拆迁人几乎对政府拆迁的每一个环节都进行了行政复议和行政诉讼，他们至少进行了9次行政复议和7次行政诉讼，包括：要求认定市发改委立项批复违法、市拆迁办集土房屋拆迁补偿安置通知违法、市规划局建设项目选址意见书违法、市建设局初步设计批复违法、市发改委调整建设规模批复违法、市拆迁办房屋拆迁补偿安置裁决书违法、区级人民政府强拆决定违法、省国土资源厅批地手续违法等政府行为各个环节违法，分别向市级人民政府、省级人民政府和国务院提起行政复议，要求撤销区级、市级、省级政府及政府部门的具体行政行为。行政复议决定维持原具体行政行为后，被拆迁人又分别向市中级人民法院和多个县级人民法院提起行政诉讼。虽然到目前为止没有政府败诉的行政诉讼判决和被撤销的行政复议决定，但政府胜诉了日子也不好过，因为拆迁遗留问题一直没有得到解决，信访持续不断，要价越来越高，究其原因之一是该房屋强拆过程确实存在瑕疵。2013年8月31日，《法制日报》记者从浙江省高级人民法院得到证实，该院日前作出的一份行政判决书，撤销原审判决和行政复议决定，责令宁波市鄞州区政府重新作出复议决定，这个案件是浙江高院国内首次判决政府强拆败诉。无锡集体土地拆迁原来一直沿用2004年无锡市人民政府363号文件《无锡市市区集体土地拆迁管理办法》，但这个文件从一出台就先天不足。在一段时间内，对未办土地审批手续一般都用“用地手续正在办理中”作为领取拆迁许可证的依据，这一做法其实本身是经不起法律审查的，这一状况现在虽然有所改善，但由于集体土地的拆迁尤其是强制拆迁国家还没有完整的法律规范，执行起来仍会困难重重。要解决这一天下第一难矛盾，政府必须依法行政。
2、突发公共事件处置方面
公共突发事件就是社会群体面对不可预知的人为的或自然的灾害及其产生的重大社会影响，具有突发性和社会性两大特点。要用科学的发展观看待与应对突发事件，就要研究其规律，科学决策，运用科学的手段，密切配合，缩短处理时间，使社会影响降至最低点。如何有效处理突发公共事件，实践证明，只有不断加强队伍建设，加大投入，提高保障能力，创新管理机制，才能形成强有力的应急能力。各级政府每年都会处理很多自然性突发和社会性突发公共事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等，每一个事件如果处理不好，都会给政府给社会带来巨大的负面影响。这类突发公共事件具有突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理的共同特点，这些事件的处理都非常敏感，依法处置是非常重要的，不允许有任何闪失，处理突发事件必须依法行政。
3、地方政府债务融资方面
有数据统计，目前我国各级政府负债率普遍比较高，很多地方政府最重要的工作是融资，用于地方政府债务清偿、地方基本建设、拆迁安置、正常开支。我国地方政府债务具有增长快、规模大、债务周期短、银行贷款多、融资平台比重高、债务率高、债务分布不平衡等特点。这里面的依法行政问题目前还没有暴露，但不得不引起重视。地方政府负有偿还现有债务的责任，主要靠地方政府的综合财力即地方政府一般预算本级收入，转移支付和税款返还收入，国有土地使用权收入和预算外财政专户收入等，不足部分只有靠各类贷款和信托、私募债等融资来弥补，而这些融资往往要用政府财政和资产来担保，但根据《担保法》和国家其他法律法规规定，各级政府依法是不能担保的，政府的融资也是有严格的法律规定的。由于有些地方政府隐性债务在经过多次清理后仍没有盘清家底，所以，依法融资和确保各级政府正常运行有时会出现很大的冲突，解决这一矛盾必须依法行政。
三、查败诉原因缺依法行政
引起政府败诉原因很多，主要有“违反法定程序执法，推诿扯皮不作为，超越职权乱作为”，具体表现在：主要事实不清、证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越和滥用职权；不履行或者拖延履行法定职责；行政处罚显失公正等。
一是忽视行政执法程序。主要表现在：1、主体违法。如法律规定适用一般程序调查取证时不得少于两个人进行，而败诉行政个案中调查取证时行政机关往往只有一个人实施调查取证。2、相关程序环节缺失。如在行政文书中应告知而未告知当事人有提起诉讼的权利；或是行政文书作出后，长期未送达当事人；或是行政文书虽有送达，但在送达回执上签名的人未注明与受送达人的关系，受送达人不予认可的，很难证明行政机关已经送达。3、对重大的行政决定，没有组织听证。有的行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的行政处罚决定时没有告知行政相对人听证的权利。
二是部分行政执法人员法律意识淡薄。部分行政执法人员对行政法律规范缺乏系统认识，对所从事执法部门的法律知识缺乏全面了解，在作出具体行政行为时，简单粗暴，剥夺了行政管理相对人的陈述权、申辩权。部分行政执法工作人员缺乏运用法律思维能力分析问题、研究问题、提出解决问题的办法和能力。
三是消极应诉，不履行举证责任。有的政府机关对行政诉讼有抵触情绪，应诉不积极，不提供书面答辩，在法定期间内不提交作出具体行政行为的法律依据和事实证据，也不向人民法院提出书面的延期申请。不但法定代表人不出庭，本行政机关也不派员出庭，只委托代理人出庭；在审理过程中，很多时候即使有证明具体行政行为合法的确凿证据，但由于行政机关怠于向法院提供，导致其承担败诉的风险。
这类政府败诉案例屡见不鲜如，如最高人民法院公布的廖明耀诉龙南县人民政府房屋强制拆迁案，原告廖明耀的房屋位于龙南县龙南镇龙洲村东胜围小组，2011年被告龙南县人民政府批复同意建设县第一人民医院，廖明耀的房屋被纳入该建设项目拆迁范围。就拆迁安置补偿事宜，龙南县人民政府工作人员多次与廖明耀进行协商，但因意见分歧较大未达成协议。2013年2月27日，龙南县国土及规划部门将廖明耀的部分房屋认定为违章建筑，并下达自行拆除违建房屋的通知。同年3月，龙南县人民政府在未按照《行政强制法》的相关规定进行催告、未作出强制执行决定、未告知当事人诉权的情况下，组织相关部门对廖明耀的违建房屋实施强制拆除，同时对拆迁范围内的合法房屋也进行了部分拆除，导致该房屋丧失正常使用功能。廖明耀认为龙南县人民政府强制拆除其房屋和毁坏财产的行为严重侵犯其合法权益，遂于2013年7月向赣州市中级人民法院提起了行政诉讼，请求法院确认龙南县人民政府拆除其房屋的行政行为违法。赣州市中级人民法院将该案移交安远县人民法院审理。安远县人民法院受理案件后，于法定期限内向龙南县人民政府送达了起诉状副本和举证通知书，但该府在法定期限内只向法院提供了对廖明耀违建房屋进行行政处罚的相关证据，没有提供强制拆除房屋行政行为的相关证据和依据。安远县人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十三条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的证据，未提供的，应当认定该具体行政行为没有证据。本案被告龙南县人民政府在收到起诉状副本和举证通知书后，始终没有提交强制拆除房屋行为的证据，应认定被告强制拆除原告房屋的行政行为没有证据，不具有合法性。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，确认龙南县人民政府拆除廖明耀房屋的行政行为违法。
四、析败诉教训学依法行政
温州市前几年出版了一本没有书号和出版社的内部读物《温州市行政案例选编》，印数是25000本，但正是这本非正式出版物引起了外界的热切关注。该书政府胜诉的案件一律不录，只收录政府败诉的案件，两万执法人员人手一册接受培训。这本书共194页，选编了近年来发生在温州的50个典型行政违法案例。特殊之处在于所有收录的案件均为温州市各级行政机关败诉案件，而定下这个原则的是当时的温州市人民政府市长。他特别交代，政府胜诉的一律不要收录在内，“成绩不讲跑不掉，问题不讲不得了。不要怕出丑，要编就编政府部门近年来各种各样的违法败诉案例。” 行政案件俗称“民告官”，过去被老百姓视为畏途。在我国，几千年的封建文化所致，形成一种“官尊民卑”的社会心理，所谓“宁可冤屈死，不可民告官”。这种观念延续已久，“官本位”思想仍难被打破。事实上，直到今天，民告官仍然不是一件容易的事，更别奢望都能胜诉。从全国来看，行政诉讼确实比较难，起诉难、受理难、审判难的问题仍然突出。有些城市前几年对涉及政府拆迁的行政诉讼案件一概不予受理，因此，此类案件大量积压，对此，被拆迁户意见很大，信访至省政府和国务院的案件时有发生。正因如此，温州市长主动要求总结政府败诉教训的做法，增添了外界的好奇。近年来，各级政府纷纷出台了《行政首长出庭应诉工作办法》等规章或规范性文件，但执行起来真正落到实处的并不多。最近，有些县级政府正在收集汇编行政诉讼典型政府败诉案件，指导政府领导从政府败诉教训中学会依法行政，这一点笔者认为值得提倡。
五、从政府败诉论依法行政
中共中央十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。政府败诉案件涉及政府工作方方面面，教训深刻，政府要从政府工作的各个环节来推进依法行政：
1、继续提升领导法制意识，是推进依法行政的动因。一是要树立法律至上观念，提高领导干部法制意识。二是要建立健全各级党委中心组领导集体学法制度，保证学法经常化，要定期为领导干部举办各类法制讲座。三是要建立健全行政执法责任制度，把领导干部的用法活动进一步引向深入。各级政府要进一步加强法制宣传教育工作，强化各级领导的法制观念和法制意识，提高法律素质。各级领导干部要切实带头依法办事，增强依法行政能力。
2、继续优化政府立法质量，是推进依法行政的前提。政府和政府部门要根据《立法法》的规定，结合行政诉讼的实际，继续认真清理政府规章和规范性文件。政府规范性文件的制定要要按照法定的程序征求意见、集体讨论和上报备案。要不定期对政府的规章和规范性文件进行清理，对不符合当前法律规定的规章和规范性文件，要及时废止或修改。要继续削减审批事项，把不该由政府管的权限交由社会中介机构或其他组织行驶。
3、继续提高行政执法水平，是推进依法行政的关键。政府执法人员在执法活动中必须严格按照法律法规的规定办案，一切忠于事实、忠于法律，坚决不违背法律规定办任何事。行政审批人员对公民、法人和其他组织申请办理的行政许可和其他审批事项要一次性告知、承诺时限内及时办结。要加强培养行政机关工作人员的法律思维能力，增强行政机关工作人员运用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力。行政执法越是情况紧急，越是问题突出，就越要运用法律思维、通过法律手段解决问题。
4、继续强化执法监督力度，是推进依法行政的保障。建设法治政府的效果如何，关键要看是否真正维护广大人民群众的根本利益，是否真正解决经济社会发展中的突出矛盾和问题、促进经济和社会的发展，归根到底要看人民群众满意不满意。要切实加强领导，科学制定计划，精心组织实施，加强监督检查，切实把依法行政的精神实质、基本要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，贯穿于政府管理的全过程。
5、继续提高行政应诉水平，是推进依法行政的补救。政府执法人员尤其是参与行政诉讼应诉的人员要精通所涉及的行政诉讼案件的相关的行政程序法和行政实体法律法规，做到心中有底，应诉自如，执法人员应当有较强的证据意识，在执法活动中的每一个环节都应当是主动收集证据，不要为了处罚才收集证据，而是应当将执法的各个环节的所有活动内容记录在案，所有文字材料、物品等应当收集的要及时收集。一旦成诉，也不要惊慌，既要改变那种认为当了“被告”似乎地位就低了，“我堂堂市长、区长、局长怎能与老百姓平坐”，“你法院行政庭怎么能审我市长、区长、局长”等等不该有的错误认识；又要积极参与应诉，依法举证，依法维护政府的合法权益，“胜得明白，败得清楚”。
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”为了进一步推进依法行政，各级政府要根据依法治国对政府依法行政的总体要求，在抓好行政立法和规范性文件制定的同时，依法实施行政许可和行政执法，严格依法行政，减少乃至杜绝政府败诉现象。各级政府要坚决落实党的十八届四中全会精神：“坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。
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无锡律师吴彭龄,中共党员，大学本科，中国法学会会员，江苏仁勤律师事务所执业律师，1990年通过律师资格考试，1991年取得《中华人民共和国律师资格证》，1992年领取《中华人民共和国律师执业证》，开始律师执业。吴彭龄律师擅长担任各级政府、政府部门和各类企事业单位的法律顾问，能胜任办理各类婚姻家庭、工程建筑、债务催讨等民事（经济）案件；受贿、渎职、法人犯罪等刑事案件；拆迁安置、国家赔偿等行政案件；尤其擅长参与各级政府、各类企事业单位的顶端设计、协商调解、谈判见证等非讼业务。
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江苏仁勤律师事务所
吴彭龄律师
2014年10月27日
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