两种划拨土地使用权及其区分意义

在改革开放之前，我国城市土地分散利用均是通过划拨方式进行的，为适应建立可流转的不动产或房地产市场，在深圳等地开始试行土地的有偿批租制度并最终确立有偿出让国有土地使用权制度。由于有偿出让土地使用权只适用于新取得国有土地的使用权，而对于旧体制下形成的划拨土地仍旧由原产权单位按照旧方式使用。由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权。但是，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及其之后的《房地产管理法》所规定的划拨土地使用权不同于原来计划体制下的划拨土地使用权。前两部法律中确定的划拨土地使用权原则只适用于公益目的（详细论述参见下文），计划体制下的划拨土地则没有这样的区分，不管用于工商业还是公益事业均采用划拨方式。为了加以区别本书暂且称前者为公益目的的划拨土地使用权，称后者为传统划拨土地使用权。

实际上，在现实操作中甚至在立法中没有很好地对两种划拨土地使用权加以区分，使划拨土地使用权包括了除出让土地使用权以外的国有土地使用权。这种不加区分的作法导致了许多不合理现象的发生。根据现行立法对划拨土地的规定，允许划拨土地使用权人在一定条件下进行商业化利用（抵押和租赁），于是，往往发生这样现象：该以出让方式取得土地的单位，通过各种渠道争取划拨土地；通过新的划拨方式取得土地使用权人，仍然可以利用法律的规定进行转让、租赁、抵押等处分。这两种现象扰乱了正常的土地市场秩序，侵害了国家的利益。同时，也使企业负担不一样，加剧了企业间的不平等，使企业不能在同一起跑线上公平竞争。

作者认为，（正如前面在土地分类时所指出的）划拨土地的存在不仅仅是对历史或现状的肯认，而且有其民法学基础。它主要在于圈定不可交易的土地使用权。国家可以利用划拨方式，实现各种公益目的。但其前提是不允许这些土地使用权交易或进入市场。如果也允许这类土地使用权进入市场的话，那么又会妨碍公益目的的达成。因此，在土地使用权方面采取双轨制是一种必然选择。而现实中存在的问题不在于双轨制，而在于没有很好地区分两种划拨土地使用权。也就是只看名称，不问实质或内容，只要称为划拨土地，那么就可以利用现行法律和政策进行商业化利用。

因此，简单地肯定现实是不利于形成真正的双轨制，不利于统一地产市场的形成和统一的规则的确立。出路只有在于按照公益用地适用划拨方式和经营用地使用出让方式标准对现行的划拨土地进行改造，逐渐形成新型的国有土地使用权双轨制。