施工企业内部承包、挂靠和非法转包的表现形式与法律责任研究


当前，建筑工程施工行业乱象丛生，因建筑工程施工合同发承包及签约不规范造成的合同纠纷案件与日俱增。但凡建筑工程合同出现纠纷，相当一部分案件都存在施工人是否构成内部承包、挂靠或是非法转包的认定问题。由于内部承包属于合法地位，而挂靠和转包则为法律所禁止，所以当下名为内部承包实为挂靠、转包的情形相当普遍。如何准确区分施工人是内部承包还是挂靠、非法转包，对于案件的定性以及施工人是否具有诉权等问题起着决定性的作用。本文通过对内部承包、挂靠和非法转包的表现形式及认定条件进行研究，并对三种行为可能导致的不同法律责任进行了论证。
　　一、三种行为的一般表现形式及法律性质

　　建筑企业内部承包是我国建筑市场的一个特色，其符合我国建筑市场劳动力密集型的特点，也是促进建筑市场繁荣的一个重要力量，但在法律层面，关于建筑企业内部承包合同的法律性质及法律效力存在很多争议，立法上也不够完善。内部承包在实际操作过程中，各地都不一致，也出现了形形色色的以内部承包为名掩盖挂靠、转包的非法行为，偏离了内部承包的初衷。

　　（一）内部承包的表现形式及法律性质

　　内部承包是我国建筑市场的一个特色，在一段时间内促进了建筑市场的快速发展和繁荣。内部承包最早起源于1987年原国家计委、财政部、中国人民银行联合发布的《关于改革国营施工企业经营机制的若干规定》，该规定第2条提到施工企业内部可以根据承包工程的不同情况，按照所有权与经营权适当分离的原则，实行多层次、多形式的内部承包经营责任制。不论采取何种承包方式，都必须签订承包合同，明确规定双方的责权利关系。

　　在实践操作中，内部承包合同的一般表现形式有两种，一种是建筑企业与内部职工签订一份协议，约定内部员工享有的权利义务，并承担完成企业一定定额的工作任务。另一种是建筑企业将自身的业务分割为若干部门，按照所有权和经营权适度分离的原则，以承包经营合同的形式，明确企业与承包人之间的权利义务关系，使承包人在承包期内自主经营，自负盈亏的一种经营管理形式。

　　然而，上述规定只是行政部门的指导意见，并未在法律层面确认该协议的性质。在法律层面，建筑企业内部承包合同的法律性质及法律效力一直存在争议。主要争议有两个，一是内部承包合同是受合同法调整还是受劳动法调整；二是内部承包合同的承包人是否享有实际施工人地位和相关诉权。关于这两点的争论，笔者持如下观点：

　　第一，内部承包合同符合合同构成要件，应受合同法调整。

　　之所以出现内部承包合同法律性质的争议，主要是因为内部承包合同的双方，一方是用人单位，一方是劳动者，因双方的法律地位是否平等而导致争议。主张受劳动法调整的理由是内部承包合同的签约双方是管理与被管理的关系，不是平等民事主体，合同内容是企业内部的管理措施，合同本质上是劳动合同的补充。主张受合同法调整的理由是内部承包合同是签约双方在平等协商的基础上签约，地位平等，合同内容具有等价有偿的特点，已经超出了劳动法的调整范围，属于私法范畴，应受合同法调整。笔者认同内部承包合同应受合同法调整。首先，劳动法保护的是劳动者的基本权益不受侵害，包括休息权、身体健康权、劳动报酬权等，并未涉及劳资双方的其他经济关系，也没有排除双方签订合同的权利，因此不能说双方签订的合同应受劳动法调整。其次，上述三部门出台规定的时间是1987年，而劳动法的出台时间是1994年。从时间上来看，三部门出台规定时没有受劳动法调整的意图。而合同法出台之前，早在1982年就已经出台《经济合同法》，内部承包合同符合经济合同法的构成要件，应受经济合同法的调整。

　　第二，内部承包合同的承包人不享有实际施工人地位，其诉权应根据具体情况确定。

　　实际施工人是《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中使用的一个新名词，在合同无效情形下适用，而施工人又并非施工合同相对方的情形。从这一点看，内部承包合同的承包人就不是实际施工人，而只能称为施工人。而从工程施工合同合法有效来看，内部承包人也不具有独立起诉发包人的权利，但并非完全排除其诉权。

　　1、内部承包人不能基于实际施工人身份起诉发包人。如上文所述，内部承包人不具有实际施工人身份，而是代表承包人行使建筑工程承包合同的相关权利义务。其重要特征是内部承包人与承包人相对于发包人的一体性，内部承包人的人员、机具和资金均来源于承包人。此时，内部承包人是受建筑企业委派的施工人，对建筑企业负责，履行建筑工程施工合同的权利义务。内部承包人并非独立第三方，不能基于实际施工人身份起诉发包人。

　　2、内部承包人可以就内部承包合同的权利义务关系起诉建筑企业，但不应将发包人列为被告。内部承包人与建筑企业之间的内部承包合同合法有效，受法律保护，受合同法调整，双方均为合法平等的民事主体。如对履行内部承包合同发生争议，双方均有诉权。但双方均不能将发包人列为被告，因为发包人不是合同相对方；虽然涉及发包工程，但争议内容不是由发承包双方签订的建筑工程施工合同约定，而是由内部承包合同约定，因此，发包人不是适格被告。内部承包合同纠纷也不宜列发包人为第三人，因为根据民诉法的规定，第三人无论是有独立请求权还是无独立请求权，都会因案件的审理或处理与其有利害关系。内部承包合同纠纷的审理是对建筑工程施工合同一方权益的内部分配问题进行审理，本质上不会对合同另一方的发包人有利害关系。

　　3、内部承包人可以基于代位权起诉发包人。《合同法》第七十三条规定了债权人的代位权，从这一法条看，内部承包人作为建筑企业的债权人在建筑企业怠于履行对发包人的债权影响到内部承包人的利益时，内部承包人可以行使代位权起诉发包人。但基于代位权起诉发包人是有限制的，与挂靠转包等情形下实际施工人起诉发包人有本质的不同，体现在：（1）实际施工人的前提是合同无效，实际施工人起诉发包人也无需建筑企业怠于履行债权，本质上是基于等价有偿的原则请求发包人履行债务；（2）挂靠、转包等情形下，发包人与建筑企业签订的工程施工合同无效，因建筑企业并未实际参与施工或管理，从而丧失了独立的诉讼地位，转而由实际施工人取得，这一点与内部承包不同，内部承包模式下建筑企业自始至终均有诉权。

　　（二）以内部承包为名实质为挂靠、转包的表现形式及法律后果

　　虽然法律明文规定挂靠、转包的行为的违法性，但实际操作中挂靠、转包行为层出不穷，隐蔽性也越来越强，其中最具隐蔽的一种做法便是假借订立内部承包合同，实为挂靠、转包的行为。很多建筑企业为规避法律风险，采用长期与挂靠人和受转包人签订用工合同，所有工程的权利义务均由实际施工人承担，包括人员组织、施工机械租赁和购买以及资金筹集甚至承揽项目等都由实际施工人完成，这种做法隐蔽性极强。由于无法核实是否是挂靠、转包，目前发包人采用的普遍做法是提高资质等级以尽可能规避风险，而这样的风险规避方式又进一步导致资质高消费现象泛滥，导致低资质企业业务不足，被迫挂靠更高资质的建筑企业承揽项目，严重扰乱了建筑施工行业的秩序。

　　对于挂靠和转包，《建筑法》、《合同法》等法律明文规定其为禁止性行为，因其行为的普遍性，最高院相关司法解释并没有机械地照搬法条认定挂靠和转包涉及的建筑工程合同无效，而是从《合同法》的立法精神处罚，尽量保护合同双方当事人的真实意思表示，尽量减少对合同无效的认定。最高院司法解释将挂靠和转包分为两种情况分别规定了合同的效力及相关法律责任。

　　《建筑法》第二十六条第二款规定：“禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”。本条规定即是对挂靠的禁止性规定。《合同法》第五十二条规定违反法律禁止性规定的合同无效，照此逻辑推断，挂靠合同应属无效，最高法院的相关司法解释也确认挂靠合同无效。

　　《建筑法》第二十八条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”。这一条规定也是对转包的禁止性规定。但最高院的司法解释并没有机械地认定转包合同无效，因转包合同在招标阶段，发承包双方均具有合法地位，建筑工程施工合同的订立符合双方的真实意思表示，应为有效合同。在工程转包后，司法解释认定该转包行为无效，发包人享有发承包双方签订的建筑工程施工合同的解除权。

　　根据《民法通则》及最高院相关司法解释，对于因挂靠、转包行为产生的非法所得，人民法院可以予以收缴。

　　二、挂靠、转包的法律认定条件分析

　　对于挂靠、转包的认定，法律并没有明确规定认定条件，但建设部关于印发《1999年整顿和规范建设市场的意见》的通知（建建[1999]53号文件）的附件明确了转包和挂靠的认定条件。

　　上述《通知》对转包的认定条件为：根据《建筑法》第二十八条和建设部《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，承包单位在承接工程后，对该工程不派出项目管理班子，不进行质量、安全、进度等管理，不依照合同约定履行承包义务，无论将工程全部转包给他人，还是以分包名义将工程肢解后分别转包给他人的，均属转包行为。

　　《通知》对挂靠的认定条件有三项，分别是：1、有无资产的产权（包括所有权、使用权、处分权、受益权等）联系，即其资产是否以股份等方式划转现单位，并经公证；2、有无统一的财务管理，不能以“承包”等名义搞变相的独立核算；3、有无严格、规范的人事任免和调动、聘用手续。凡不具备上述条件之一的，定为挂靠行为。

　　各地各级法院在审判实践的基础上总结了挂靠和转包的行为认定条件。其中对转包的认定相对比较一致，而对挂靠的认定条件则存在一些差别，总体上都是从施工人与建筑企业之间的资产产权状况、财务管理情况和人事管理情况的角度去识别。

　　笔者在参考上述《通知》的规定和各地法院的认定条件，提出如下四个方面的挂靠转包行为认定条件，供参考。

　　第一，承包人是否为建筑企业的内部成员。内部承包的承包人必须是建筑企业的下属职能部门或分支机构或者职工个人，而转包、挂靠合同中的承包人则与建筑企业没有任何人事关系。对于内部成员身份，可以依据劳动合同，工资条，社会保险缴纳记录等情况综合认定。对于隐蔽性极强的短期录用应详细调查劳动合同的真实性和工资发放情况，结合资金流水等财务情况综合认定。

　　第二，建筑企业对项目工程技术、资金、质量、安全等方面能否加以实质性管理和监督。内部承包条件下，建筑企业能对工程项目加以实质性的管理和监督，以保证工程的安全、质量等符合国家规定。而在转包、挂靠中，建筑企业没有任何管理与监督，工程质量、安全存在极大风险。

　　第三，能否体现建筑企业的资质要素。国家设立建筑企业资质的本意在于保证建筑工程的质量、安全，建筑企业具有国家规定的资质，能为承包人提供足够的资金和技术支持。而转包、挂靠显然无从体现建筑企业的资质要素。这一点可以从建筑企业的日常运营情况认定，如果该建筑企业主要从事借用资质用于盈利的，基本可以认定其所承揽的所有项目均存在挂靠或转包行为。

　　第四，财务上是否统一管理。建筑企业对承包人有管理的义务，在财务上实行统一管理。而转包、挂靠中，建筑企业不能控制资金的使用，往往工程款直接拨付给承包人，而不是建筑企业的账号，或者虽然拨至工程项目上，建筑企业在扣除管理费后，余款全部划拨给承包人。●

　　当前，建筑工程施工行业乱象丛生，因建筑工程施工合同发承包及签约不规范造成的合同纠纷案件与日俱增。但凡建筑工程合同出现纠纷，相当一部分案件都存在施工人是否构成内部承包、挂靠或是非法转包的认定问题。由于内部承包属于合法地位，而挂靠和转包则为法律所禁止，所以当下名为内部承包实为挂靠、转包的情形相当普遍。如何准确区分施工人是内部承包还是挂靠、非法转包，对于案件的定性以及施工人是否具有诉权等问题起着决定性的作用。本文通过对内部承包、挂靠和非法转包的表现形式及认定条件进行研究，并对三种行为可能导致的不同法律责任进行了论证。

　　一、三种行为的一般表现形式及法律性质

　　建筑企业内部承包是我国建筑市场的一个特色，其符合我国建筑市场劳动力密集型的特点，也是促进建筑市场繁荣的一个重要力量，但在法律层面，关于建筑企业内部承包合同的法律性质及法律效力存在很多争议，立法上也不够完善。内部承包在实际操作过程中，各地都不一致，也出现了形形色色的以内部承包为名掩盖挂靠、转包的非法行为，偏离了内部承包的初衷。

　　（一）内部承包的表现形式及法律性质

　　内部承包是我国建筑市场的一个特色，在一段时间内促进了建筑市场的快速发展和繁荣。内部承包最早起源于1987年原国家计委、财政部、中国人民银行联合发布的《关于改革国营施工企业经营机制的若干规定》，该规定第2条提到施工企业内部可以根据承包工程的不同情况，按照所有权与经营权适当分离的原则，实行多层次、多形式的内部承包经营责任制。不论采取何种承包方式，都必须签订承包合同，明确规定双方的责权利关系。

　　在实践操作中，内部承包合同的一般表现形式有两种，一种是建筑企业与内部职工签订一份协议，约定内部员工享有的权利义务，并承担完成企业一定定额的工作任务。另一种是建筑企业将自身的业务分割为若干部门，按照所有权和经营权适度分离的原则，以承包经营合同的形式，明确企业与承包人之间的权利义务关系，使承包人在承包期内自主经营，自负盈亏的一种经营管理形式。

　　然而，上述规定只是行政部门的指导意见，并未在法律层面确认该协议的性质。在法律层面，建筑企业内部承包合同的法律性质及法律效力一直存在争议。主要争议有两个，一是内部承包合同是受合同法调整还是受劳动法调整；二是内部承包合同的承包人是否享有实际施工人地位和相关诉权。关于这两点的争论，笔者持如下观点：

　　第一，内部承包合同符合合同构成要件，应受合同法调整。

　　之所以出现内部承包合同法律性质的争议，主要是因为内部承包合同的双方，一方是用人单位，一方是劳动者，因双方的法律地位是否平等而导致争议。主张受劳动法调整的理由是内部承包合同的签约双方是管理与被管理的关系，不是平等民事主体，合同内容是企业内部的管理措施，合同本质上是劳动合同的补充。主张受合同法调整的理由是内部承包合同是签约双方在平等协商的基础上签约，地位平等，合同内容具有等价有偿的特点，已经超出了劳动法的调整范围，属于私法范畴，应受合同法调整。笔者认同内部承包合同应受合同法调整。首先，劳动法保护的是劳动者的基本权益不受侵害，包括休息权、身体健康权、劳动报酬权等，并未涉及劳资双方的其他经济关系，也没有排除双方签订合同的权利，因此不能说双方签订的合同应受劳动法调整。其次，上述三部门出台规定的时间是1987年，而劳动法的出台时间是1994年。从时间上来看，三部门出台规定时没有受劳动法调整的意图。而合同法出台之前，早在1982年就已经出台《经济合同法》，内部承包合同符合经济合同法的构成要件，应受经济合同法的调整。

　　第二，内部承包合同的承包人不享有实际施工人地位，其诉权应根据具体情况确定。

　　实际施工人是《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中使用的一个新名词，在合同无效情形下适用，而施工人又并非施工合同相对方的情形。从这一点看，内部承包合同的承包人就不是实际施工人，而只能称为施工人。而从工程施工合同合法有效来看，内部承包人也不具有独立起诉发包人的权利，但并非完全排除其诉权。

　　1、内部承包人不能基于实际施工人身份起诉发包人。如上文所述，内部承包人不具有实际施工人身份，而是代表承包人行使建筑工程承包合同的相关权利义务。其重要特征是内部承包人与承包人相对于发包人的一体性，内部承包人的人员、机具和资金均来源于承包人。此时，内部承包人是受建筑企业委派的施工人，对建筑企业负责，履行建筑工程施工合同的权利义务。内部承包人并非独立第三方，不能基于实际施工人身份起诉发包人。

　　2、内部承包人可以就内部承包合同的权利义务关系起诉建筑企业，但不应将发包人列为被告。内部承包人与建筑企业之间的内部承包合同合法有效，受法律保护，受合同法调整，双方均为合法平等的民事主体。如对履行内部承包合同发生争议，双方均有诉权。但双方均不能将发包人列为被告，因为发包人不是合同相对方；虽然涉及发包工程，但争议内容不是由发承包双方签订的建筑工程施工合同约定，而是由内部承包合同约定，因此，发包人不是适格被告。内部承包合同纠纷也不宜列发包人为第三人，因为根据民诉法的规定，第三人无论是有独立请求权还是无独立请求权，都会因案件的审理或处理与其有利害关系。内部承包合同纠纷的审理是对建筑工程施工合同一方权益的内部分配问题进行审理，本质上不会对合同另一方的发包人有利害关系。

　　3、内部承包人可以基于代位权起诉发包人。《合同法》第七十三条规定了债权人的代位权，从这一法条看，内部承包人作为建筑企业的债权人在建筑企业怠于履行对发包人的债权影响到内部承包人的利益时，内部承包人可以行使代位权起诉发包人。但基于代位权起诉发包人是有限制的，与挂靠转包等情形下实际施工人起诉发包人有本质的不同，体现在：（1）实际施工人的前提是合同无效，实际施工人起诉发包人也无需建筑企业怠于履行债权，本质上是基于等价有偿的原则请求发包人履行债务；（2）挂靠、转包等情形下，发包人与建筑企业签订的工程施工合同无效，因建筑企业并未实际参与施工或管理，从而丧失了独立的诉讼地位，转而由实际施工人取得，这一点与内部承包不同，内部承包模式下建筑企业自始至终均有诉权。

　　（二）以内部承包为名实质为挂靠、转包的表现形式及法律后果

　　虽然法律明文规定挂靠、转包的行为的违法性，但实际操作中挂靠、转包行为层出不穷，隐蔽性也越来越强，其中最具隐蔽的一种做法便是假借订立内部承包合同，实为挂靠、转包的行为。很多建筑企业为规避法律风险，采用长期与挂靠人和受转包人签订用工合同，所有工程的权利义务均由实际施工人承担，包括人员组织、施工机械租赁和购买以及资金筹集甚至承揽项目等都由实际施工人完成，这种做法隐蔽性极强。由于无法核实是否是挂靠、转包，目前发包人采用的普遍做法是提高资质等级以尽可能规避风险，而这样的风险规避方式又进一步导致资质高消费现象泛滥，导致低资质企业业务不足，被迫挂靠更高资质的建筑企业承揽项目，严重扰乱了建筑施工行业的秩序。

　　对于挂靠和转包，《建筑法》、《合同法》等法律明文规定其为禁止性行为，因其行为的普遍性，最高院相关司法解释并没有机械地照搬法条认定挂靠和转包涉及的建筑工程合同无效，而是从《合同法》的立法精神处罚，尽量保护合同双方当事人的真实意思表示，尽量减少对合同无效的认定。最高院司法解释将挂靠和转包分为两种情况分别规定了合同的效力及相关法律责任。

　　《建筑法》第二十六条第二款规定：“禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”。本条规定即是对挂靠的禁止性规定。《合同法》第五十二条规定违反法律禁止性规定的合同无效，照此逻辑推断，挂靠合同应属无效，最高法院的相关司法解释也确认挂靠合同无效。

　　《建筑法》第二十八条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”。这一条规定也是对转包的禁止性规定。但最高院的司法解释并没有机械地认定转包合同无效，因转包合同在招标阶段，发承包双方均具有合法地位，建筑工程施工合同的订立符合双方的真实意思表示，应为有效合同。在工程转包后，司法解释认定该转包行为无效，发包人享有发承包双方签订的建筑工程施工合同的解除权。

　　根据《民法通则》及最高院相关司法解释，对于因挂靠、转包行为产生的非法所得，人民法院可以予以收缴。

　　二、挂靠、转包的法律认定条件分析

　　对于挂靠、转包的认定，法律并没有明确规定认定条件，但建设部关于印发《1999年整顿和规范建设市场的意见》的通知（建建[1999]53号文件）的附件明确了转包和挂靠的认定条件。

　　上述《通知》对转包的认定条件为：根据《建筑法》第二十八条和建设部《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，承包单位在承接工程后，对该工程不派出项目管理班子，不进行质量、安全、进度等管理，不依照合同约定履行承包义务，无论将工程全部转包给他人，还是以分包名义将工程肢解后分别转包给他人的，均属转包行为。

　　《通知》对挂靠的认定条件有三项，分别是：1、有无资产的产权（包括所有权、使用权、处分权、受益权等）联系，即其资产是否以股份等方式划转现单位，并经公证；2、有无统一的财务管理，不能以“承包”等名义搞变相的独立核算；3、有无严格、规范的人事任免和调动、聘用手续。凡不具备上述条件之一的，定为挂靠行为。

　　各地各级法院在审判实践的基础上总结了挂靠和转包的行为认定条件。其中对转包的认定相对比较一致，而对挂靠的认定条件则存在一些差别，总体上都是从施工人与建筑企业之间的资产产权状况、财务管理情况和人事管理情况的角度去识别。

　　笔者在参考上述《通知》的规定和各地法院的认定条件，提出如下四个方面的挂靠转包行为认定条件，供参考。

　　第一，承包人是否为建筑企业的内部成员。内部承包的承包人必须是建筑企业的下属职能部门或分支机构或者职工个人，而转包、挂靠合同中的承包人则与建筑企业没有任何人事关系。对于内部成员身份，可以依据劳动合同，工资条，社会保险缴纳记录等情况综合认定。对于隐蔽性极强的短期录用应详细调查劳动合同的真实性和工资发放情况，结合资金流水等财务情况综合认定。

　　第二，建筑企业对项目工程技术、资金、质量、安全等方面能否加以实质性管理和监督。内部承包条件下，建筑企业能对工程项目加以实质性的管理和监督，以保证工程的安全、质量等符合国家规定。而在转包、挂靠中，建筑企业没有任何管理与监督，工程质量、安全存在极大风险。

　　第三，能否体现建筑企业的资质要素。国家设立建筑企业资质的本意在于保证建筑工程的质量、安全，建筑企业具有国家规定的资质，能为承包人提供足够的资金和技术支持。而转包、挂靠显然无从体现建筑企业的资质要素。这一点可以从建筑企业的日常运营情况认定，如果该建筑企业主要从事借用资质用于盈利的，基本可以认定其所承揽的所有项目均存在挂靠或转包行为。

　　第四，财务上是否统一管理。建筑企业对承包人有管理的义务，在财务上实行统一管理。而转包、挂靠中，建筑企业不能控制资金的使用，往往工程款直接拨付给承包人，而不是建筑企业的账号，或者虽然拨至工程项目上，建筑企业在扣除管理费后，余款全部划拨给承包人。