审理农村合作基金会借贷案件的若干法律问题
发布日期：2014-03-31 文章来源：互联网
【学科分类】民事诉讼法
【出处】中国民商法律网
【关键词】农村合作基金会；借贷案件
【写作年份】2014年
【正文】
一
农村合作基金会（以下简称农基会）是深化农村经济体制改革、适应农村商品经济发展需要的产物。自1985年在我国少数地区开始试办以来，经过多年探索，已在全国乡（镇）、村得以广泛建立。以四川省为例，截止1998年上半年，已建立了5000多个农基会，占全省乡（镇）总数的85％左右，筹集基金规模已达200多亿。在乡村集体经济组织内部开展资金互助活动，改善了农村集体资金的管理，增加了农业资金投入，促进了农村和地方经济的发展。
随着农基会的发展，其在开展融资活动中发生的经济纠纷也日益增多，人民法院审理的农基会借贷案件呈上升趋势。由于我国目前法律上尚无关于农基会的系统、明确的规范，各地农基会的运作与管理亦不尽一致，最高人民法院也未作出审理农基会借贷案件的具体司法解释，各地法院在审理这类案件时，对农基会性质、主体资格及其签订的借款合同的效力等问题，常常是意见不同、裁判不一，影响了执法的统一和严肃性。因此，对审理农基会借贷案件的有关法律问题进行研究，很有必要。
农基会是在坚持资金所有权、自主权和受益权不变的前提下，以乡（镇）、村为单位的农村集体经济组织及其成员按照自愿互利、有偿使用的原则建立的农村群众性自我服务组织。是通过管理农村集体资金和会员股金，从事集体资金管理和内部融资活动的资金互助组织。根据农基会的这一性质，不难看出其主要有以下特征：
一是社区性。农基会是以乡（镇）、村为单位的社区性资金互助组织，其会员只能是在该会所属乡（镇）、村行政辖区内的农村集体经济组织、基层农业服务组织、乡镇企业和农户，其经营活动也应当在这一范围内进行。农基会是社区性的资金互助组织，在社区范围内为农业、农民服务。对农基会超范围从事的经营融资活动，国家一直是加以禁止的。农基会在社区范围内开展活动，乡（镇）一级的农会只限于在本乡（镇）范围内开展活动，村一级的农基会只限于在本村范围内开展活动；不准异地开设网点，不得对城市居民和单位开展业务。
二是内部性。农基会管理和融通资金只能在其会员内部进行，不得而向社会吸收资金，也不得面向非会员单位和个人出借资金，搞变相存贷款业务。如中发（1986）27号文件规定：农基会不另外办理吸收存款、发放贷款，只在内部相互融资；农业部、财政部（1991）农经字第9号、财农字第26号文件也规定：农基会是组织内部管理和融通集体资金的服务组织，资金借给合作经济组织内的农户和企业发展生产。一些地方已经或正在实行农基会会员证制度，即农基会会员须持有会员证，凭该证参加农基会活动，享受权利和承担义务。
三是股份合作性。农基会的资金主要来源于乡（镇）、村社区农业集体经济组织的集体资金和会员的入股资金，其管理和运作是按照股份经营的方式进行的。根据国家有关规范化要求，农基会应以股份合作经济的组织原则构建其组织体系，包括会员大会、理事会、监事会和其他日常工作机构。农基会出借资金收取的资金占用费，大部分作为红利分给各个股东，其余部分则作为农基会的收入。
四是管理服务性。农基会按照自愿互利、有偿使用的原则，把分散在众多乡（镇）、村社合作经济组织和广大农户中的资金集中起来进行管理和融通，并按照信贷方式在其会员内部周转使用，以增加集体积累，缓解农村资金供求矛盾．引导民间信用。它的宗旨是为入股会员服务，为农业、农民服务，而不以盈利为目的。这是其区别于其他经济组织经营活动的一个重要特征。
近几年来，特别是1992年以来，随着各地经济建设步伐的加快和农村资金供求矛盾的加剧，农基会在发展过程中也出现了一些不可小视问题。一些地方对农基会的性质、宗旨认识不清，业务发展方向不明。在当前国家加强宏观调控、压缩银根的特定背景下，以弥补农村信贷资金的不足为名，违反国家三令五申的禁止农基会办理存贷业务的规定，将其等同于金融机构，办成了当地的“第二信用社”。具体表现在：不适当地扩大集资范围，违规经营金融业务，跨杜区筹集和发放资金，或跨社区设置机构，甚至进城开设网点；超越其职能范围，以高息吸收社会性存款的方式，与当地银行、信用社开展竞争，并擅自提高资金占用费标准，搞高进高出，片面追求集资规模和经济利益，导致不良资产增多；内部监督机制不够健全，经营措施不够规范，对发放资金的审核不严，增大了资金风险；违章行政干预增多，指令农基会将大量资金投放于非农业生产中，少数地方党政领导甚至把农基会视为“小金库”、“自留地”，将资金大量用于行政、办公、福利等不合理开支项目，影响资金的安全运转，造成资金沉淀和损失。这些问题的存在，阻碍了农基会的平稳运行和规范发展，并导致许多矛盾和纠纷的产生。从农基会开展融资活动的角度看，突出地反映在资金投放的质量下降，逾期资金增多。据四川省的统计，全省农基会逾期资金占10％以上，达20多个亿，一些地方的逾期资金甚至高达50％以上。为清收逾期资金，农基会以其与借款单位或个人签订的借款合同为据诉诸法律，导致法院受理的农基会借贷案件逐年上升。
二
从审判实务看，这类案件在事实上一般都比较清楚，当事人双方并无大的争议，法院的查证、取证工作也并不复杂，但在如何认定和处理上，人们的看法不尽一致，有的甚至大相径庭，主要表现在以下几点：
一是农基会主体资格的认定问题。农基会以乡（镇）、村一级的为主，另有县（市、区）一级的农基会联合会，一些地方还建立了市一级的农基会联合会。这些“级别”不同的农基会，其组建开办、运作管理等具体情况也有所不同，对于他们是否具备合格的出借人资格的问题，人们的认识不尽统一。特别是对农基会联合会能否对外开展融资活动的问题，分歧较大。不少地方部门及一些基层法院的同志认为：农基会联合会的存在有其合理性和积极意义，当前农基会联合会的资金，又主要来源于其所辖农基会的入股资金、拆借资金、当地农业服务组织委托管理的资金和代所辖农基会管理的风险保障资金，前三项资金都需投人营运，才能产生效益，因而主张只要是本着为当地农村经济和农业发展服务的目的，向该联合会辖区内的有关单位和个人借贷资金，都应予认可。
二是社区范围的界定问题。农基会是社区性的资金互助组织，应当在其社区范围内开展融资服务活动。对这一点．国家的有关规定是清楚的，人们的认识也是一致的。但“社区”的概念和范围应如何准确界定，从中央、国务院到地方在各个时期的有关政策文件、管理规章来看，都没有明确的规定，人们普遍感到难于把握。一些地方部门的同志往往根据自己的认识，或从于已有利的角度进行操作；法院在认定这一问题时，也有一些分歧。界定社区范围又直接关系到合同效力的确认，而确属超出社区范围出借资金的合同，是否均认定为无效合同，也存在着不同看法。
三是借款人主体范围的界定问题。农基会采用会员制，实行会籍管理。大家存在分歧的问题，一是是否必须是农基会会员，才享有向该会借款的资格和权利；二是什么样的单位、组织和个人，才能成为农基会的合格会员，否则即使通过一定方式取得了会员资格，法院也不应认可。
四是借款资金占用费的标准问题。农基会的资金实行有偿使用的原则，借款人应向农基会支付一定比例的资金占用费（一般表述为资金利息）。对该占用费各地采用的标准并不统一，有的是按照当地农基会联合会自行确定的利率标准，有的则是根据每一笔借款的具体情况，由双方约定。从已涉讼的借款合同中约定的利率看，一般都高于人民银行的有关规定，达月息18％左右。对这个问题，地方有关部门的同志主张：考虑到农基会资金成本较高的实情，对约定的略高于国家有关规定标准的利率，只要属双方自愿，又不是高利贷，不应认定无效；法院的同志大都觉得从法院审理案件的角度来说，应按国家规定执行，但又认为这样处理，有的会损害农基会的实际利益，有些左右为难。
五是收缴原则的适用问题。在合同确认无效后，有的法院适用了收缴原则，有的则未适用。适用收缴的案件，大多是以最高人民法院关于企业之间非法拆借资金的处理的有关司法解释为依据，有的是将超过国家法定利率的利息部分予以收缴，有的则是将合同期内已经取得或约定取得的利息全部收缴，借款人只向农基会返还合同期内的借款本金和超过合同期以后的法定资金利息。不少地方的农基会及其农业主管部门的同志认为：如合同确属无效需要适用收缴，应当收缴超过国家法定利率的利息部份；同时，还应对借款方处以相当于银行贷款利率的罚款，这样处理虽然在直接经济利益方面于农基会并无好处，但可以使借款方得到应有的处罚，以避免助长其他借款人故意拖延还款的赖帐思想。
三
前述问题．涉及到合同效力认定和财产处理两个方面，几乎涵盖了人民法院审理这类案件的每一环节。我们的基本看法是：坚持法律的基本原则，依照国家的政策有关规定，考虑农基会的发展实际，既要维护金融秩序，规范行业行为，又要保护农基会的合法权益，依法公正地妥善处理相关的问题。
（一）关于农基会主体资格的确定问题。按照农业部农经发（1995）7号《关于开展农村合作基金会登记工作的通知》及我省的有关规定，农基会由当地乡（镇）农村合作经济经营管理站（办公室）承办，经乡（镇）政府审核同意，向县级农业行政部门申请登记并经审查后，领取由其发放的《农村合作基金会登记证》。我们认为，该登记证对于农基会这一特殊的民事主体而言，即是其开展经济活动的资格证明，其作用和效力相当于一般企业单位领取的营业执照。凡按规定成立并领有该证的农基会，应确认其为开展融资活动的合格主体。近年来，一些地方正逐步推行农基会的“双证制”，即农基会在取得登记证后，还应到当地工商部门办理工商登记，取得工商执照。1998年6月28日，四川省委省府办公厅正式以川委办（1997）38号文件确定：农基会在办理许可登记和工商登记后，其法律地位即确定。因此，“双证制”推开以后，法院在审查农基会的资格文件时，还应注意审查其是否办理了工商登记。现实生活中，前述有关文件要求的登记发证工作因诸多因素的影响，贯彻落实情况不尽人意；一些地方的农基会由于历史原因，也并未领取登记证。对这类农基会，应具体分析。我们认为，只要其具备农基会成立的基本要件，如由当地农村合作经济组织承办、有自己的组织机构、固定的办公场所、基金会章程，有相应的资本金数额（包括自有资金和会员股金，一般不低于10万元），当地农业行政部门也予以认可并同意为其补办登记证的，可确认其具备主体资格。对那些不具备开设农基会资格的单位、部门筹建甚至个人出资开办的所谓“农基会”，以及一些地方的村、社少数领导干部未经任何审批程序，即擅自在当地挂上农基会的牌子，通过高息吸收当地农户存款的方式筹集资金，并开展其他融资活动的，由于其不符合国家规定的成立及其他条件，不具备开展融资活动的合法资格，应不予认可。
农基会联合会的存在，从总体上看，应该说是不符合中央、国务院关于建立和发展农基会的初衷的，但由于当时国家并未预见到会出现这一组织，也就未对此作出相应的禁止性规定。从现有的农基会联合会的情况看，一般是经同级人民政府或其授权机关批准设立，作为当地农业行政部门内农村合作经济经营管理机构的内设机构；按规定，其主要职责是对辖区内的农基会提供管理、协调服务，组织资金余缺调剂，帮助建立风险保障机制。前些年，特别是1992年以来，农基会联合会在各地建立并产生诸多问题后，国家即着手对这一组织进行清理、规范和整顿。根据我们查阅的有关文件，最具体明确也最有权威性的规定，是作为农基会农业行政主管部门的农业部和作为金融监管机关的中国人民银行于1994年11月8日以农经发（1994）21号文联合发布的《关于加强农村合作基金会管理的通知》，其中提到：县和县以上不再建立农基会联合会，已经建立的，要把工作重点转移到为乡（镇）、村农经站提供管理和服务，特别是建立风险保障机制上来。1996年7月，在国务院召开的全国农村金融工作体制改革工作会议上，再次明确农经发（1994）21号文件下发后设立的农基会联合会应予撤销。我们认为，根据前述文件规定的原则和精神，结合农基会联合会自身的特定职能．确认农基会联合会是否具备从事借贷活动的主体资格，应当以农经发（1994）21号文件下发时间为界。即在该文下发前，应确认其具备对外出借资金的主体资格，借款人只要属于该联合会辖区内的各个农基会成员，资金用于农业、农户生产、生活需要的，可认定所涉借款合同为有效合同；在该文下发后，由于国家已明确要求其转变职能，为所辖农基会提供指导、管理和服务，重点是建立风险保障机制。因此，这之后其再直接对外开展借贷业务的，应不予认可。这样认定，既符合国家的有关政策规定，也考虑了农基会联合会发展过程中的实际情况。
（二）关于社区的界定问题。农基会以乡（镇）、村为单位组建，依托当地农经站办理融资活动。因此，农基会的社区范围应当界定为该会所属行政管辖区域，即乡（镇）一级的农基会的“社区”为其所属村的行政管辖区域，村一级的农基会的“社区”为其所属村的行政管辖区域。近年来，一些地方的行政管辖区域因调整而发生了变化，对这类情况，应当按照农基会从事借贷业务的当时所属的行政管辖区域来确定其是否在社区范围内从事经营活动。
对农基会超越其社区范围从事资金融通活动，是否均应认定无的问题，我们认为：从中央到地方各个部门制定的一系列规定来看，均要求农基会应在社区范围内开展活动，这一要求是清楚明确的，也是一贯的。如中发（1993）11号、国发（1993）91号、国发（1994）54号文件都规定：农基会要真正办成社区性的资金互助组织，在社区范围内为农业、农民服务。对农基会跨社区从事融资活动的现象，国家一直是将其作为一种错误作法明令纠正并严加禁止的。如农业部、中国人民银行农经发（1994）21号文件就特别强调：乡（镇）一级的农基会只限于在本乡（镇）范围内开展活动，村一级的农基会只限于在本村范围内开展活动，不准异地开设网点，不得对城市居民和单位开展业务。因此，对确属跨社区从事经营活动的，应当依照国家政策的明文规定，确认为无效。对这个问题，我们认为无论其资金投放是否为农业、农民生产、生活需要，均不宜乱开口子，否则既与国家规定相悖，又可能产生鼓励一些农基会跨社区开展融资业务的审判负效应，不利于这类问题的尽快纠正和解决。
（三）关于借款人主体资格的界定问题。如前所述，这实际上涉及到农基会员主体范围及农基会资金的具体投放对象的界定两个方面的问题。根据国家有关规定，并结合四川省川农牧经字（1卯6）第2号《关于颁发四川省农村合作基金会登记许可证的通知》的要求，农基会会员的范围，是该会所在社区范围内的农村集体经济组织、乡镇企业、基层农业服务组织和农村承包经营户。按照四川省农业厅的解释，乡镇企业包括当地乡（镇）、村、社（组）、联户和个体工商户兴办的各类企业，基层农业服务组织包括为农业生产提供产前、产中和产后社会化服务的事业单位和企业；这类集体和个人只要在该农基会所属社区范围内开展经营活动，以为农民、农业（包括种植业、林业、牧业、渔业以及农村工业、商业、建筑业、运输业和服务业）和农村经济发展服务为经营方向和经营目的，向农基会投人一定数额的基础股金，承认并遵守农基会章程规定，即符合加人当地农基会成为其会员的条件，可登记为会员。因此，在确定涉及农基会借贷案件的借款人的主体资格时，应以该借款人是否经农基会登记成为其会员为标准。在会员证制度推行以后，主要就是审查其是否领取了会员证。需要注意的是，一些社区外的单位和个人，或处于社区内的非农业集体经济组织和非农村承包经营户，为取得向农基会借款的资格，常常采用先向农基会投人一定数额的股金成为会员后，再向该会贷款的办法；而一些农基会出于经济利益的考虑，也乐于接受这类入股并向该单位或个人出借资金，以收取资金利息。我们认为，这种作法不符合农基会吸收会员入股的规定条件，实质上属于国家明确禁止的违规金融行为。对这类单位和个人作为借款人的主体资格，应不予认可。
就农基会出借资金的对象是否必须是该会会员，亦即是否必须是农基会会员，才具备向该会借款的主体资格的问题，我们认为，国家对农基会最基本的政策规定，就是农基会不是金融机构，是社区内的资金互助组织，不得办理存贷业务。这一规定明确了农基会的基本性质，也就决定了其管理和融通资金只能在其会员内部进行，不得面向社会吸收资金，也不得向非会员出借资金，搞变相存贷款业务。如中发（1986）27号文件规定：农基会不另外办理吸收存款、发放贷款，只在内部相互融资；农业部、财政部（1991）农经字第9号、财农字第26号文件也规定：农基会是组织内部管理和融通资金的服务组织，资金借给合作经济组织内的农户和企业发展生产。实际上，当前可以成为农基会会员的范围已经放得较宽，如再突破会员制，允许农基会向非会员的单位或个人出借资金，不仅使农基会实行的会员制形同虚设，而且很容易使农基会等同于金融机构，从事与其工作方向、服务宗旨和职能范围不相符合的金融活动，这恰恰是国家明令禁止并正花大力气进行清理整顿的。因此，对非会员的单位和个人，应认定其不具备向农基会借款的合法资格。从最近一个时期各地法院审理的案件来看，大多数还是按此原则进行认定和处理的。
（四）关于资金占用费的标准问题。由于农基会在规定的范围内按照信用、有偿的原则筹集和出借资金，与金融业务有一定的联系，其业务活动受国家金融管理机关的监督，因此，对农基会投放借款的资金占用费标准，国家和地方均作了规定，即“不得高于国家金融部门规定的利率”。我们认为，这一规定已经对此问题作出了限定，即必须在国家金融部门规定的利率标准范围以内，确定其具体费用比例。鉴于农基会在服务宗旨和服务对象方面与农村信用社有一些相同或近似之处，因此，我们主张，其可以比照国家规定允许当地农村信用社采用的贷款利率收取资金占用费；对超过该利率的部份，应不予认可。
对一些地方部门，包括农业行政部门提出的应当允许农基会适当收取较高的资金占用费，否则会导致农基会“入不敷出”产生亏损，甚至可能影响其生存和带来一些社会不稳定因素的问题，根据我们的调查，这主要源于三种情况：一是一些地方的农基会违反政策规定，高息吸收了大量的社会性存款；二是不按照有关支付会员的年资金占用费不得高于银行一年期存款利率，年终股金分红比例要根据统筹兼顾合理确定的要求，不切实际地向会员支付或承诺支付较高的股金占用费（股息）和分配较多的红利，以此吸引入股金；三是为追求经济利益，将资金投放于与农业生产无关的房地产开发、购买股票或企业债券等，用于公路等基础设施建设，从而积淀了大量资金，同时也隐藏着巨大的经营风险。我们认为，这类情况导致的农基会资金成本的提高或沉淀，均属不按国家有关规定正常开展融资活动酿成的，只能通过逐步清理整顿才能从根本上加以解决。作为审判机关来说，不可能不顾国家法律、政策的规定和司法原则的要求，为“照顾”这种因违规操作导致的“高进”资金，而对农基会收取超过国家规定利率的“高出”资金占用费予以保护。
（五）关于收缴原则的适用问题。在无效农基会借贷合同纠纷案件的财产处理上，各地法院对借款本金应由借款人返还农基会这一点是一致的，但在资金利息的给付如何确定以及是否应当适用收缴原则的问题上，认识和处理结果并不统一。我们认为，将资金由借款人实际占用期间产生的法定利息以国家规定的同期流动资金贷款利率计算，随同本金一并确定由借款人返还农基会，比较符合这类案件的实际情况，也符合我们处理以资金为返还内容的类似案件的习惯作法。这样处理，考虑到了双方当事人的过错责任，即农基会不能凭借无效合同实现其按约定收取资金利息和罚息的预期经济目的，借款人也不致于反而无偿占用资金，获取不当得利。对收缴资金利息的问题，从各地法院审理案件的情况看，其收缴依据一般都是最高人民法院处理企业之间非法拆借资金的有关司法解释。我们认为，农基会虽然不是金融机构，但其业务主要以资金为对象，这就使其区别于一般企业单位；其超越职能范围从事的无效借贷融资活动，在违法程度上也就与企业之间的非法拆借有所不同，不能简单地将两者等同起来。虽然1996年6月中国人民银行颁布的（贷款通则）和前些时间国务院发布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》都规定了对包括农基会在内的机构从事非法金融活动（擅自发放贷款）的，要由人民银行对出借方没收（非法所得）并处以1—5倍的罚款，但我们认为，将借款人占用资金期间的利息作为法定孽息而非违规收入或非法所得，随本金（原物）一并返还予农基会的作法，与前述规定并不矛盾。我们主张：在处理这类案件适用收缴原则时，一是应持慎重态度，一般不要轻易适用；二是在收缴依据上，主要应按《民法通则》的有关规定处理。具体说来，对下列案件，分别情况处理：（1）约定利率超过国家有关规定利率的，对超过部分予以收缴，占用资金的利息仍按法定利率确定由借款人返还予农基会；（2）不具备开设农基会资格的单位或个人成立农基会，以农基会名义出借资金的，应按其它经济组织出借资金论，并可参照最高人民法院处理企业非法借贷的，除本金可以返还外，双方已经取得和约定取得的利息，依法予以收缴，并对借款人处以相当于银行利息的罚款；（3）合同内容严重违法，如双方恶性意串通，利用借款从事非法经营活动的，借款本金和双方已经取得和约定取得的利息，应当作为从事非法活动的财物和非法所得，依照《民法通则》的规定，一并予以收缴，并可依法处以罚款；（4）双方在借款利息之外，以“资金组织费”、“咨询费”等名目约定由借款人另向农基会支付一定数额的费用的，可根据案件情况，如确属实为利差的．可参照最高人民法院《关于审理存单纠纷案件的若干规定》的精神，将该利差冲抵本金，反之，则将其作为非法所得，依照《民法通则》的规定予以收缴；（5）对约定的资金利息低于银行规定的同期流动资金贷款利率，合同因其它因素被认定为无效的，鉴于农基会未以谋取高利为目的，双方约定低息尚不违反国家禁止性规定，可视为损失由借款人偿付，同时为避免借款人因此而获取利益，对该利息与银行规定的同期流动资金贷款利率在合同期内的差额部份，则予以收缴；对合同逾期后的资金利息，仍应按同期流动资金贷款利息以实际占用时间计算，确定由借款人返还。
【作者简介】
张建魁，单位为四川省高级人民法院。钟尔璞，单位为四川省高级人民法院。何学敏，单位为四川省高级人民法院。
