公有住房租赁权继承法律问题探讨
发布日期：2013-10-18 文章来源：互联网
【学科分类】物权
【出处】中国民商法律网
【摘要】公有住房租赁权，是公有住房承租人在与出租人签订公有住房租赁合同后，对其租赁的公有住房享有的一定范围内的占有、使用、收益的权利。对于我国公有住房租赁权的法律性质及能否继承，理论与实务界存在债权说、物权说、物权化债权说等多种学说。公有住房租赁权作为具有物权特性的债权，属于财产权利，应当具有可继承性。公有住房租赁权继承人范围和顺位的确定应依照《继承法》并借鉴各地规范性文件。公有住房租赁权的继承方式应采取遗嘱继承优先，无遗嘱适用法定继承的原则。应从立法、司法等多层面，建构我国公有住房租赁权继承法律机制。
【关键词】公有住房；公有住房租赁权；继承
【写作年份】2013年
【正文】
公有住房是由公共机构（政府）、国有企事业单位等出资建设并拥有所有权，通过一定程序交由符合规定条件的公民居住，居住者无所有权的房屋的通称。在已经建立住房保障制度的国家和地区，公有住房广泛存在，并为解决公民住房问题发挥了重要作用；相应地，规范公有住房的民事法律制度也比较完善。与域外不同，在我国，公有住房是计划经济体制下福利分房制度的产物。建国几十年来，公有住房的规划、建设、分配均是在政府行政权力的作用下进行的，相关民事法律制度的建设处于明显滞后状态，对公有住房的调整作用极其有限，公有住房居住者本应享有的民事权利也无从谈起。
改革开放以来，我国逐步推行住房制度改革，允许出售部分公有住房。1998年发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式确立了我国住房制度改革市场化，住房分配货币化的目标。公有住房出售范围扩大，数量增多，相当一部分公有住房居住者获得了其居住房屋的所有权或部分所有权，公有住房的经济价值开始显现。同时，由早期的互换发展到如今的置换，公有住房承租人有偿变更，即公有住房租赁权（使用权）市场化交易流转制度也建立起来。此外，长期被忽视的公有住房居住者享有的公有住房租赁权，也开始焕发出其作为民事权利所本应具有的价值。但由于现行调整公有住房的相关法律制度的不完善，围绕公有住房租赁权也产生了一系列有争议的法律问题。其中，公有住房租赁权能否继承即是一个亟待解决的问题之一。目前，在全国人大常委会已决定修订《继承法》的大背景下，公有住房租赁权继承问题再度引起社会的关注。鉴此，对公有住房租赁权继承的有关法律问题，如公有住房租赁权继承人范围与顺位的确定，公有住房租赁权的继承方式等进行分析与研讨无疑具有重要的价值与必要性。
一、公有住房租赁权的可继承性
（一）公有住房及公有住房租赁权的基本含义
1.公有住房的概念与分类
我国的公有住房是公有房屋的组成部分。原建设部颁布的《城市公有房屋管理规定》曾将“公有房屋”界定为“国有房屋和集体所有的房屋”[1]，并按照用途将“公有房屋”划分为公有住房与公有经营性房屋两类。本文探讨的公有住房，是指由政府、国有企事业单位等投资兴建，按照一定程序由城市居民、本单位职工等进行租赁并交纳低廉的租金，由建设单位（出租人）享有所有权，居住者（承租人）享有租赁权的住房。公有住房一般又可分为由国家所有，各级政府房管部门负责管理的“直管公房”以及由国有企事业单位所有并负责管理的“单位自管公房”两大类。
2.公有住房租赁权的内涵与特征
公有住房租赁权，是公有住房承租人在与出租人签订公有住房租赁合同后，对其租赁的公有住房享有的一定范围内的占有、使用、收益的权利。由于公有住房是计划经济时代的产物，公有住房租赁权既是民事权利，同时与其它民事权利相比又具备一些典型特征：
（1）公有住房租赁权具有浓厚的福利性。起源于计划经济时代福利分房制度的公有住房租赁权，其存在基础是个人对国家、集体的服务关系。承租人通过分配取得租赁权的住房，其套型、面积大小等与该承租人的工龄、职务级别、家庭人口状况等诸多要素紧密相关。浓厚的福利性是公有住房租赁权极为显著的特征。即使在公有住房租赁权可通过置换等交易流转方式取得的今天，这种福利性虽有减弱，但仍然存在。
（2）公有住房租赁权具有劳动者住房消费的补偿性。公有住房租赁权实际上隐含了一部分价值，这种价值是劳动者多年工作中应用于住房消费的补偿，属于劳动价值的组成部分。因此，公有住房租赁权是劳动者收入中住房消费部分的积累，也是劳动价值中原先被扣除的部分补偿的表现，是劳动者必要劳动创造的价值{1}。
（3）公有住房租赁权具有长期存续性。在法律允许范围内，公有住房租赁权依租赁合同约定，存续期一般较长，且无极特殊情况（如因房屋征收房屋被拆除导致该房屋消灭）一般均可续期。这是公有住房租赁与普通房屋租赁及租赁型保障性住房相比的又一重要特点{2}。
（二）公有住房租赁权的法律性质
1.公有住房租赁权法律性质纷争与评说
关于公有住房租赁权的法律性质，我国理论与实务界均存在争议。概括而言，关于公有住房租赁权的法律性质，我国理论与实务界的观点主要有债权说、物权说、物权化债权说三类。
（1）债权说。债权说主张，公有住房租赁权是出租人与承租人通过订立租赁合同而设立的。公有住房承租人行使租赁权，对其租赁的公有住房进行使用、收益，不是对该公有住房进行支配的结果，而是依据其与出租人间的债权债务法律关系享有应有权利的体现，本质上来源于出租人依据租赁合同约定，将公有住房交付承租人的行为。
债权说的基本主张来源于我国设立公有住房租赁权的某些实务做法，表面上看有一定可取之处。但债权说忽视公有住房租赁权与普通住房租赁权相比存在的明显差异，在公有住房租赁权的民事权利属性逐渐显现，公有住房租赁权交易流转机制已经建立的情况下，不利于保护相对公有住房出租人处于弱势地位的公有住房承租人的合法权益，也不利于维护公有住房租赁权交易流转的安全，其缺陷是显而易见的。
（2）物权说。物权说认为，公有住房租赁权的法律性质应为物权，其中以公有住房租赁权用益物权说较为典型。该说认为，用益物权是对他人之物在一定范围内使用、收益的定限物权{3}。用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。公有住房承租人对其租赁的公有住房行使租赁权，进行占有、使用与收益，本质上是在一定范围内对出租人所有的特定物进行的支配，并非全部来源于对出租人的请求权及出租人相应的行为。公有住房租赁权的行使以对公有住房的占有为前提，且同一公有住房一般只能成立一个公有住房租赁权；公有住房租赁权存续期很长，实际操作中事实上接近于永续存在，故公有住房租赁权因此具有一定范围内的排他性与存续的长期性。基于以上因素，公有住房租赁权的法律性质应为物权。且由于公有住房的所有权属于政府、国有企事业单位等公共主体，公有住房承租人对其租赁的公有住房无处分权，故公有住房租赁权属于对他人所有的不动产进行占有、使用、收益的权利范畴，应认定为独立的用益物权{4}。
以用益物权说为主要代表的物权说，看到了公有住房租赁权在法律性质上的独特性，其理论分析也相对较为合理。但是，物权说在法律上存在的最明显问题在于，其理论与我国现行物权法律制度坚持的“物权法定主义”原则不尽相符，从而很大程度上限制了该说在理论研究与司法实践中发挥作用的空间。
（3）物权化债权说。物权化债权说认为，在实行“物权法定”原则的我国，租赁权的性质自应归为债权，但是为了保护承租人的利益，法律应强化其效力，从而使其有物权化的趋势{5}。其典型表现就是现行《合同法》认可的“买卖不破租赁”，即租赁物所有权人的变更对租赁权通常不产生影响的原则[2]。这一原则突破了传统的合同相对性原则，使租赁权具有了对抗第三人的效力，有利于对公有住房承租人的保护。公有住房租赁权属于租赁权范畴，故也应适用该原则，具有对第三人对抗性，体现物权色彩。此外，公有住房租赁权的长期性及一定范围的可处分性（转租、让与等）等，也是公有住房租赁权应为物权化债权的重要理由。
物权化债权说在对公有住房租赁权法律性质中物权性的认识上与物权说是相似的，同时与我国现行物权法律制度基本没有抵触。故笔者认为，与债权说、物权说相比，物权化债权说得合理性程度较高。公有住房租赁权是一种特殊的债权，其特殊之处正在于存在于其上的不能抹杀的物权特性。
2．公有住房租赁权是具有一定物权特性的特殊债权
（1）公有住房租赁权的物权特性。《物权法》第2条规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”。根据该条规定，审视公有住房租赁权的特性，可以发现其具有的物权特性主要表现在标的物特定、对标的物直接支配及具有一定排他性三方面：
第一，公有住房租赁权的标的物是特定物。标的物特定是物权的重要法律特征。不特定的物可以作为给付标的物而成立债权，但不能以之为标的物成立物权。就公有住房租赁权而言，其权利人——公有住房承租人行使权利的标的物必然是其租赁的公有住房本身，该公有住房虽然在套型、面积等方面可能与其它公有住房存在相同或相似之处，但不可能完全同质化，必然有其差异，具有特定性。因此，应当认为公有住房租赁权的标的物是特定物。
第二，公有住房租赁权是直接支配特定物的权利。所谓“直接支配”，即权利人无须借助他人行为即可行使其权利。公有住房承租人在与出租人订立公有住房租赁合同，取得公有住房租赁权并实际占有应由其租赁的公有住房后，其对该公有住房的使用（居住），在不损害房屋结构及内部设施，不利用房屋进行违法犯罪活动，按照规定期限和数额交纳租金的前提下，一般不须再经过出租人的同意，完全可依据自身意志即可进行。而满足承租人自身及其家庭成员等公民使用（居住）的需要，是公有住房租赁权存在的最基本作用与意义所在。可见，承租人基于使用（居住）的目的行使公有住房租赁权是在满足一定条件下对特定公有住房的直接支配。
物权为民事权利之一种，而民事权利的本质为法律赋予特定人得享受特定物的利益，这种权利人就特定物享受的利益，是受法律上之力所保护的{6}。这种收益既包括直接利用标的物的利益，也应包括将标的物交由他人利用，而自己取得对价的利益。目前，公有住房承租人通过行使公有住房租赁权收益的途径主要包括公有住房的转租与公有住房租赁权的转让（流转交易）。公有住房的转租已为多个省市地方性法规、地方政府规章或其它规范性文件所认可[3]，且已有间接或直接规定公有住房转租无须经出租人同意的条款出现[4]；公有住房租赁权的转让虽大多需要经过出租人同意或履行相当于同意的程序（如开具确认公有住房租赁权转让可以进行的证明文件等），但这种“同意”更多只是具有形式审查的意义，对于材料齐全且经审查合格的公有住房租赁权转让，出租人一般不能予以否定[5]。因此，公有住房租赁权人依据其租赁权，通过转租其租赁的公有住房或转让租赁权方式获得收益，也可以认为是在一定范围内支配该公有住房的表现。
综上所述，公有住房租赁权人凭借租赁权，对公有住房进行的占有、使用（居住）和收益，是其对特定公有住房进行支配的表现，故公有住房租赁权是直接支配特定公有住房的权利。
第三，公有住房租赁权具有一定排他性。物权是权利人直接支配标的物而享受其利益的权利，则当然具有排他性；物权对标的物的直接支配性，当然引申出物权的排他性。公有住房租赁权是承租人通过与出租人（政府、国有企事业单位等）签订合同而取得的。由于公有住房的特殊性，在可单独承租的公有住房或其部分上一般不可能同时成立两个以上租赁权。同时，根据现行法律法规，公有住房承租人在其租赁的公有住房出售时，享有具有一定排他性的优先购买权[6]。因此，公有住房租赁权是具有一定排他性的民事权利。
（2）公有住房租赁权是一种债权。尽管公有住房租赁权具有物权的特征，但其性质依然属于债权。
一是，公有住房租赁合同是公有住房租赁权设立和存在的基础。公有住房租赁合同是公有住房出租人与承租人签订的，通过明确的条款，约定出租人、承租人双方的权利义务关系及各自应承担的法律责任，成立公有住房租赁权的协议。公有住房租赁权设立和存在的基础与前提是公有住房租赁合同。没有公有住房租赁合同作为依据，公有住房租赁权便无由存在。
二是，公有住房租赁权能够体现特定债权债务法律关系。《民法通则》第84条规定“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人”。如上所述，公有住房租赁权的设立和行使，以租赁合同为依据，反映公有住房出租人与承租人间的权利义务关系：出租人根据法律法规及租赁合同，收取公有住房租金，在一定范围内依法对承租人行为进行监督，在符合规定条件时收回公有住房，同时负责公有住房的修缮和维护等；承租人依照法律法规和租赁合同约定，占有、使用公有住房，满足规定条件时可将所租赁的公有住房转租或转让租赁权以获取收益，同时负有足额、按时交纳租金，未经出租人同意不得擅自改变租赁公有住房的结构、装修等义务。可见，公有住房租赁权体现的正是存在于出租人与承租人间的债权债务关系，出租人与承租人事实上处于互为债权、债务人的地位。
三是，公有住房租赁权的设立与变更采意思自治原则。公有住房租赁权具有较为浓厚的福利色彩，公权力介入程度较深，但这并不能改变公有住房租赁权的设立与变更基于出租人与承租人双方合意的事实：在承租人不符合租赁特定公有住房所要求的限制条件时，出租人有权不予租赁或收回已经租赁的公有住房；从理论上看，承租人出于种种原因，在合法范围内，对公有住房也可以拒绝租赁，相关法律法规对该行为也没有明确的禁止性规定。因而，与遵循法定主义，当事人自由度有限的物权不同，公有住房租赁权的设立与变更，采取的是以租赁合同为外部表征的意思自治原则。
（三）结论—公有住房租赁权具有可继承性
分析以上关于公有住房租赁权法律性质的论述，笔者认为，公有住房租赁权是具有一定物权特性的特殊债权，是代表财产利益的权利。且在公有住房租赁权交易流转在多地已经开放，有关规范性文件已经出台的背景下[7]，许多公有住房的承租人通过公有住房租赁权市场交易的途径发生变更，公有住房租赁权完全实现市场化交易流转是可以预见的趋势，公有住房租赁权与特定人身的关联已经不再如福利分房时代一样密切。因此，公有住房租赁权毫无疑义应属于财产权利范畴，是公有住房承租人享有的合法的可以流转交易的财产权利。
继承是继承人依照法定程序，无偿取得被继承人遗产的法律行为。遗产是继承的标的，包括死者遗留下来的财产与财产权利。《继承法》第3条对我国认可的遗产范围以列举加概括的方式进行了规定[8]，明确“公民的其他合法财产”属于遗产。对于“公民的其他合法财产”应如何界定的问题，最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国继承法＞若干问题的意见》（以下简称《意见》）第3条指出：“公民可继承的其他合法财产包括有价证券和履行标的为财物的债权等”。
《继承法》颁布于20世纪80年代，彼时我国尚处于由传统计划经济向市场经济转型过程中，公民个人所有的，可供继承的财产非常有限。因此，在当时的历史条件下，《继承法》第3条在规定遗产范围时，主要就当时已认识到的一些财产类型进行了列举，并规定了“公民的其他合法财产”这一兜底条款。推究该条的立法目的，结合前述《意见》在诠释“公民的其他合法财产”时使用的“等”的表述，笔者认为，有关立法规定“公民的其他合法财产”，主要不是为了对遗产的类型进行不必要的限制，而恰恰是为了在实践中对遗产进行相对灵活的认定留出空间。因而，对“公民的其他合法财产”应当作较为宽泛的理解。公有住房租赁权是具有一定物权特性的债权，具有可流转性，是能够表征财产利益的权利，应当认定为属于“公民的其他合法财产”范围，是遗产的类型之一。
综上，公有住房租赁权是公有住房承租人享有的，对其承租的公有住房享有占有、使用、收益的合法财产性权利，是《继承法》规定的可认定为遗产的“公民的其他合法财产”，具有可继承性。
二、公有住房租赁权继承人范围与顺位的确定
公有住房租赁权具有可继承性。公有住房租赁权继承的法律效果，是经由法律规定的程序，将特定公有住房的承租人由被继承人变更为继承人（即“过户”），由继承人取得该特定公有住房的租赁权。因此，要顺利实现公有住房租赁权的继承，必须对公有住房租赁权的适格继承人加以明确。
由于《继承法》等有关法律尚未明文认可公有住房租赁权的可继承性，又根据《立法法》，继承作为民事基本制度之一，属于“法律保留”项目。故法律以外的其他规范性文件目前对公有住房租赁权的继承也没有加以规定，具体继承人的确定更无从谈起。但是，实践中因公有住房原承租人死亡而需要变更承租人的情况客观存在。此种情况下承租人（即公有住房租赁权权利人）的变更，与继承法律关系变动中遗产权利人经法定程序由被继承人变更为继承人在事实上存在相似性。各地在处理公有住房承租人变更问题中，针对此类问题也积累了一定经验，出台了有关规定。因此，笔者认为，在未来建构公有住房租赁权继承法律机制的进程中，可以参照目前各地实践中因公有住房原承租人死亡而需要变更承租人（即所谓“过户”）时的做法，对公有住房租赁权适格继承人的范围、顺位等问题加以规制，确定公有住房租赁权的适格继承人。
（一）代表地区处理公有住房因原承租人死亡发生承租人变更的相关规定及评说
各地现行的涉及调整公有住房的规范性文件，对因公有住房原承租人死亡而发生的公有住房承租人变更（“过户”）作出了一些规定，本文限于篇幅，仅对其中较有代表性，内容设计相对比较具体的《上海市房屋租赁条例》及《天津市公有住房变更承租人管理办法》相关规定加以说明。
1.《上海市房屋租赁条例》
《上海市房屋租赁条例》是上海市人大常委会制定并颁布的地方性法规，《条例》对上海市行政区域范围内的，包括公有居住房屋（即本文所称“公有住房”）在内的房屋租赁及管理事项进行了规范。关于公有住房原承租人死亡后，如何确定新承租人问题，《条例》规定：“公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同”[9]。
《条例》颁行后，上海市房屋土地资源管理局（现上海市住房保障与房屋管理局）出台了旨在贯彻《条例》的一系列规范性文件。其中，《上海市房屋土地资源管理局关于贯彻＜上海市房屋租赁条例＞的意见（二）》及《上海市住房保障和房屋管理局关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》包含了原承租人死亡后确定公有住房新承租人的细化规定。根据该两规范性文件，公有住房原承租人死亡时，其生前在本处有上海市常住户口的共同居住人协商一致，要求变更承租户名的，出租人应予同意。协商不一致时，由出租人从有上海市常住户口的原承租人共同居住人中，按照原承租人配偶、子女、父母、其他共同居住人的顺序书面确定承租人。原承租人死亡，其生前在本处无上海市常住户口的共同居住人的，其生前具有上海市常住户口的配偶和直系亲属协商一致，要求变更租赁户名的，出租人应予同意。协商不一致时，出租人应当按照原承租人配偶、子女、父母、其他直系亲属的顺序书面确定承租人[10]。
考察《上海市房屋租赁条例》及其附随规范性文件的上述规定，可以发现其在确定原承租人死亡后公有住房的新承租人时，总体上采取原承租人共同居住人优先，尊重当事人意思自治的基本原则。在当事人不能达成意思一致，需由出租人确定新承租人时，在新承租人范围上，原承租人的配偶、子女、父母可被确定为新承租人，其他人员是否可被确定为新承租人则与其户口状况、是否为原承租人共同居住人、是否为原承租人直系亲属等相关。
2.《天津市公有住房变更承租人管理办法》
《天津市公有住房变更承租人管理办法》颁行于2004年，2007年修订。对于公有住房原承租人死亡后承租人的变更，2007年修订后的《办法》规定：“公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申请过户”，“过户申请人为18周岁以下未成年人或者其他无民事行为能力人申请过户的，可以由其监护人代理申请过户，并提交经公证的代理履行承租房屋义务的保证书”[11]。《办法》还规定，原承租人死亡后无可继续承租公有住房的配偶、子女、父母的，原承租人的兄弟姐妹等在天津市主要报纸刊登公告，公告三个月期满无异议的，提交具结书后可以申请过户[12]。
此外，值得注意的是，2007年修订前的《天津市公有住房变更承租人管理办法》（下称“原《办法》”）在上述问题上与现行《办法》规定存在一些不同。按照原《办法》规定，公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人配偶及其原同户籍共同生活两年以上的家庭成员可以申请过户。公有住房使用权过户按照配偶、原同户籍共同生活的家庭成员中子女、父母、其他亲属的顺序，同时需征得其他符合过户条件的家庭成员的书面同意。顺序在先的家庭成员放弃承租权的，可由其后顺序的家庭成员申请过户[13]。
分析《天津市公有住房变更承租人管理办法》，特别是对比2007年修订前后该《办法》关于承租人死亡后确定新承租人的规定，可以发现《办法》在处理该问题上做法存在的明显变化。与2007年修订前相比，现行《办法》不再明文规定原承租人配偶、子女、父母及兄弟姐妹等其他亲属在确定新承租人时的必然顺序，也不再规定“同户籍”、“共同生活两年以上”等限制性条件，这些变化一定程度上有利于扩大承租人范围，更加尊重当事人意思自治，但也有可能造成一些新的争议，如由于取消了关于确定新承租人顺序的规定，在符合承租人条件的原承租人配偶、子女、父母及其他亲属对由何人继任承租人产生争议时，出租人、司法机关等因缺乏明确、具体的规范依据而难以确定承租人进而解决争议。
（二）公有住房租赁权继承人范围与顺位的制度借鉴与构想
通过上文对上海、天津市相关规定的解析，不难看出《条例》与《办法》（包括2007年修订前后的《办法》）在因原承租人死亡发生的公有住房承租人变更制度设计上存在一些共性，虽然没有明确使用“公有住房租赁权继承”的术语表述，但蕴含的精神和内在法律机理与《继承法》是相一致的{7}。因此，笔者认为，在现行《继承法》基本框架下，构建公有住房租赁权继承法律机制，明确公有住房租赁权的适格继承人，应充分借鉴《上海市房屋租赁条例》、《天津市公有住房变更承租人管理办法》等地方规范性文件，结合实际情况，对公有住房租赁权适格继承人的范围与顺位加以规范。
首先，《继承法》第10条[14]是确定公有住房租赁权继承人范围与顺位的基本法律依据。依据该条，公有住房租赁权继承人范围应包括原承租人（被继承人）的配偶、子女、父母、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。其中，原承租人（被继承人）的配偶、子女、父母为第一顺位继承人，原承租人（被继承人）的兄弟姐妹、祖父母、外祖父母为第二顺位继承人。
同时，原承租人（被继承人）生前共同居住人一般而言为照顾原承租人（被继承人）的生活付出较多，或者是原承租人（被继承人）自身抚养、赡养的对象，故由其继续承租所居住的公有住房是合理的，且从《合同法》[15]及前述地方规范性文件中也可以找到一定依据。故笔者认为，在上文所述同一顺位继承人之间，可规定原承租人（被继承人）生前共同居住者享有优先继承权，各继承人也可自行协商后，以书面形式确定不采用优先继承权；存在第一顺位继承人时，第一顺位继承人继承遗产，应为处于第二顺位，但系原承租人（被继承人）生前共同居住人者保留必要份额，其表现形式可以为共同承租或经济补偿等。对于继承人是否具有被继承公有住房租赁权所在当地户籍问题则不宜要求过严。
三、公有住房租赁权的继承方式
《继承法》第5条规定了我国遗产继承的基本方式，根据该条，继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理。公有住房租赁权作为可继承的财产性权利，其在继承方式上也应遵循《继承法》第5条规定，即遗嘱继承优先，无遗嘱适用法定继承的原则。
（一）公有住房租赁权的遗嘱继承
公有住房租赁权的遗嘱继承，是指公有住房租赁权权利人（即公有住房承租人）通过立遗嘱方式，将其享有的公有住房租赁权指定由法定继承人的1人或者数人继承的继承方式。
在公有住房租赁权遗嘱继承的具体制度设计上，2007年修订前的《天津市公有住房变更承租人管理办法》具有很好的借鉴意义。该《办法》规定：“通过置换取得公有住房使用权的承租人，可以通过公证遗嘱的形式指定一名家庭成员在其死亡后继续承租。被指定的承租人未与原承租人同户籍共同生活，且与原承租人同户籍共同生活的家庭成员无其他住房的，被指定的承租人应当允许其继续居住”[16]。笔者认为，这一规定允许通过置换这一市场化交易方式取得公有住房租赁权的承租人以公证遗嘱形式，从其家庭成员中指定其死亡后的承租人人选，无疑承认了公有住房租赁权的财产性，与《继承法》关于遗嘱继承的规定[17]本质上有一致性，完全可以适用于公有住房租赁权遗嘱继承之中。
此外，公有住房租赁权的财产性和可继承性不因权利人取得公有住房租赁权的方式不同而不同。申言之，不论通过分配取得或通过置换等市场化交易流转方式取得，公有住房承租人均有权以遗嘱形式，将其享有的公有住房租赁权指定由法定继承人中的1人或数人继承。遗嘱的具体形式可借鉴前述《办法》规定，采公证遗嘱形式。遗嘱指定的继承人中与公有住房租赁权权利人（公有住房承租人）共同居住者，在遗嘱继承中有优先继承权。遗嘱继承中，各继承人应为未被指定为遗嘱继承人，但与原公有住房租赁权权利人生前共同居住，且属于《继承法》规定的法定继承人范围内的人保留必要份额，其表现形式可为共同承租、经济补偿、允许继续居住等。
遗嘱指定的继承人不具备承租公有住房资格时，由公有住房所有权人（出租人）收回公有住房，由第三方评估机构参照当地公有住房租赁权交易流转市场上相同或相近档次公有住房租赁权的交易流转价格，考虑被收回公有住房的房龄、已租年限、房屋质量等因素，评估确定被收回公有住房的现价值。公有住房所有权人根据评估结果给付经济补偿，遗嘱指定的继承人就该经济补偿享有继承权。如遗嘱指定的继承人为1人以上，但当地有关规定不认可公有住房可共同承租时，遗嘱指定的继承人应自行协商确定承租人，承租公有住房的继承人应给予其他继承人适当补偿。当地有关规定认可公有住房共同承租，但遗嘱指定的各继承人经自行协商确定由其中一人为承租人时亦应照此办理。
（二）公有住房租赁权的法定继承
公有住房租赁权的法定继承，是指公有住房租赁权原权利人（原承租人、被继承人）死亡后，在没有遗嘱或遗嘱无效的情况下，由其法定继承人依照法定范围和顺位继承公有住房租赁权的继承方式。
公有住房租赁权的法定继承在共同居住人享有优先继承权、继承人不具备承租公有住房资格时的处理，承租公有住房的继承人对其他继承人的经济补偿等问题上与遗嘱继承类似，可以参照上文有关分析，此处不再赘述。
四、结语
公有住房租赁权作为一种体现财产性权益的民事权利，理应具有可继承性。然而，因《继承法》对公有住房租赁权的继承因没有明确规定，造成公有住房租赁权能否继承始终存在争议，司法实践中处理类似问题往往无法可依。完善我国继承法律制度，从法律规定层面明确认可公有住房租赁权的可继承性，建构符合我国实际且具有较强可操作性的公有住房租赁权继承法律机制，是进一步显化公有住房租赁权财产属性,尊重和保护公有住房租赁权权利人合法权益，促进社会和谐稳定的必由之路。
从立法层面看，条件成熟时可通过修改《继承法》，将公有住房租赁权纳入该法第3条规定的“遗产”范畴之中，以解决公有住房租赁权可继承性问题。如将公有住房租赁权列人《继承法》规定的“遗产”范围条件尚未成熟，可由立法机关以立法解释、答复、批复等形式，认可公有住房租赁权的可继承性；公有住房租赁权继承的具体法律适用，可由立法机关授权行政机关在符合《继承法》、《立法法》规定的前提下，制定行政法规等规范性文件加以规范。
从司法层面看，在法律、行政法规等未对公有住房租赁权继承进行规定的情况下，人民法院可以通过颁布司法解释、指导意见等司法文件，形成公有住房租赁权继承案件的裁判规则。对于公有住房原承租人死亡后，因变更承租人而产生的纠纷，人民法院应当予以受理，并按照公有住房租赁权的继承裁判规则进行审理和判决。
【作者简介】
陈耀东，单位为南开大学法学院。丁渤海，单位为南开大学法学院。
【注释】
[1]原《城市公有房屋管理规定》第3条、第20条。
[2]《中华人民共和国合同法》第229条：“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”，第230条：“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利”。
[3]如《北京市国土资源和房屋管理局关于开展直管公有住房使用权试点工作的通知》，《天津市公有房屋转租管理办法》、《上海市房屋租赁条例》等。
[4]例如，《北京市国土资源和房屋管理局关于开展直管公有住房使用权试点工作的通知》规定：“公房承租人将其所承租的公房转租给他人使用的，应当向原出租人进行备案”，关于“备案”的表述间接表明转租公有住房无须原出租人同意。”又如，《上海市房屋租赁条例》第31条规定：“公有居住房屋承租人转租房屋不需征得出租人同意，但应当在签订转租合同前书面告知出租人”，直接表明转租公有住房不须出租人同意。
[5]《北京市国土资源和房屋管理局关于开展直管公有住房使用权试点工作的通知》规定，对于符合条件的公有住房使用权（即租赁权）交易申请（包括转租、转让），“直管公房经营管理单位应在规定的时限内办结各种手续，不得以任何理由加以拒绝”。
[6]《中华人民共和国合同法》第234条：“承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋”。《国务院住房制度改革领导小组关于鼓励职工购买公有旧住房的意见》规定：“出售旧房时，原住户有优先购买权”。
[7]已出台的有关规范性文件有《天津市关于公产住房租赁过户、调换、置换管理的若干意见》、《天津市直管公房挂牌代理转让规则》、《上海市不可售公有住房差价交换试行办法》等。
[8]《中华人民共和国继承法》第3条：“遗产是公民死亡时遗留的合法财产，包括：公民的收入；公民的房屋、储蓄和生活用品；公民的林木、牲畜和家禽；公民的文物、图书资料；法律允许公民所有的生产资料；公民的著作权、专利权中的财产权利；公民的其他合法财产”。
[9]参见《上海市房屋租赁条例》第41条第（二）项。
[10]参见《上海市房屋土地资源管理局关于贯彻＜上海市房屋租赁条例＞的意见（二）》第十一项，《上海市住房保障和房屋管理局关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》第3条第（三）项。
[11]参见《天津市公有住房变更承租人管理办法》第2条。
[12]参见《天津市公有住房变更承租人管理办法》第3条。
[13]参见原《天津市公有住房变更承租人管理办法》第2条。
[14]《中华人民共和国继承法》第10条规定：“遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母”。
[15]《中华人民共和国合同法》第234条规定：“承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋”。
[16]参见原《天津市公有住房变更承租人管理办法》第3条。
[17]《中华人民共和国继承法》第16条规定：“公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的1人或者数人继承。”
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