行 政 复 议 决 定 书
 
粤府行复[2012]192号
 
申请人：吴××，男，身份证号码：略。
地址：略。
申请人：林××，男，身份证号码：略。
地址：略。
申请人：林××，男，身份证号码：略。
地址：略。
委托代理人：傅栋梁，郭佰利，河北冀港律师事务所律师。
被申请人：中山市人民政府。
地址：中山市东区松苑路1号。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：陈某，中山市国土资源局干部。
委托代理人：李某，中山市法制局干部。
 
申请人吴××、林××、林××（以下简称申请人）不服被申请人中山市人民政府（以下简称被申请人）批准出让土地的行为，向省人民政府申请行政复议，省人民政府依法受理，现已审查终结。
申请人请求：
确认被申请人批准对坦背村第五经济合作社细连盛围地块（土地初始登记：国（2003）090924号国有土地使用证）进行国有土地使用权出让行为，即《关于××银行东升支行申请受让土地作商业住宅用地的批复》（中国土征复[2003]2524号）违法。
申请人称：
根据粤府行复[2012]92号《驳回行政复议申请决定书》的查明事实，目前中山市××科技发展有限公司开发的“××花园”房地产项目涉及的地块，最早系被申请人于2003年批准出让给××银行中山运行并进行登记办证，土地证号为国（2003）090924号。该地块系农民集体土地，被申请人未办理征地审批手续直接批准将集体土地作为国有土地予以出让，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及其他相关法律规定，严重侵犯申请人的合法权益。
被申请人对申请人的行政复议申请提交《行政复议答复书》并举证。
被申请人答复称：
一、申请人主体不合格。
根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，本案申请人人数未超过其所在集体经济组织人数的一半，不符合申请人的主体资格。
二、被申请人进行土地出让的程序合法、资料齐全、权属清晰，所作具体行政行为合法。
涉案土地位于中山市东升镇，土地面积为7908.85平方米。2003年中山市国土局向被申请人提交涉案土地的供地方案以及《建设用地审批表》，经审核，认为符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，同意按照供地方案进行供地，随后国土部门与××银行东升支行签订土地使用权出让合同。综上所述，涉案具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，依法应予以维持。
本府查明：
一、有关行政复议请求的情况。
申请书提出的复议请求是，“确认被申请人批准对坦背村第五经济合作社细连盛围地块进行国有土地使用权出让行为违法”。经调查核实，涉案地块初始登记土地证号为国（2003）090924号，被申请人于2003年11月26日批准市国土局作出《关于××银行东升支行申请受让土地作商业住宅用地的批复》（中国土征复[2003]2524号，以下简称“用地批复”），同意征用涉案地块，并出让予××银行东升支行。据此，申请人及被申请人确定“用地批复”是本案审查的被申请人批准出让土地使用权的具体行政行为。
二、涉案地块协议转让及补偿情况。
2001年12月13日，中山市东升镇坦背村第五经济合作社与广东豪邦实业有限公司签订两份《土地使用权转让合同》，协议转让约7.055亩集体土地使用权，涉案7908.85平方米的土地包含在协议转让地块范围内。合同约定土地补偿价格一次性为每亩人民币三万伍仟元，截至2004年6月，补偿款已全额支付。上述事实有《土地使用权转让合同》、家长会议签名表、收款收据（7张）、坦背村五队分配表、《行政复议案件核查笔录》等证据证实，本府予以认可。
三、被申请人批准涉案地块出让国有土地使用权的有关情况。
2003年11月18日，中山市国土局根据用地单位××银行东升支行提交的《建设用地申请书》及相关材料，作出涉案地块的《建设用地审批表》，审核意见是：“该地于1995年5月已实施征收，并兑现征地补偿款，经我局监察科审查同意按违法用地方式补办手续，经研究建议以协议方式办理商业住宅用地手续……”。11月26日，分管市长指示同意办理涉案地块出让手续。当天，中山市国土局作出《关于××银行东升支行申请受让土地作商业住宅用地的批复》（中国土征复[2003]2524号），称“经市政府同意，征用东升镇坦背村的土地7908.85平方米（折11.8633亩，其中园地占8.8633亩，河流占3亩），并以协议的形式出让……”，并与××银行东升支行就涉案地块签订《国有土地使用权出让合同》（中国土出让字（2003）第2524号）。
四、涉案的其他有关情况。
2003年6月23日，省国土厅作出《关于治理整顿土地市场秩序中对有关问题的处理意见》（粤国土资（执法）字[2003]121号），将自1999年1月1日新《土地管理法》实施之前已发生但未经处理和尚未终止的非法占地、非法入市行为均纳入处理范围，并提出相应的要求。上述处理意见是被申请人对涉案违法用地补办手续的适用依据。
本府认为：
一、涉案“用地批复”认定事实错误，证据不足。
本案中，2001年12月13日，广东豪邦实业有限公司与申请人所在的东升镇坦背村第五经济合作社签订的集体土地《土地使用权转让合同》，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的强制性规定，属非法圈占土地的违法行为。这一法律事实与被申请人关于涉案地块于“1995年5月已实施征地，并兑现征地补偿”的审查内容是矛盾的。在行政复议答复举证期限内，视为其没有完全举证；在复议案件审理期间，中山市国土部门补充提交的《建设用地申请书》、《征地协议书》、《补偿明细表》、《补偿方案村民会议表决结果》、村民签名等证据材料（时间跨度自1995年5月至1998年11月）均未经申请人质证，亦不能作为证据使用。
此外，被申请人提交落款时间为1998年5月25日的《土地违法案件行政处罚决定书》、《违法用地处理结案书》，以证明涉案违法用地的行为已经土地主管部门处罚，符合违法用地补办手续的条件，但是，土地主管部门于1998年5月25日作出行政处罚时，违法用地行为尚未发生，行政处罚的对象尚不存在，行政处罚行为与违法用地行为之间在时间顺序上存在明显的逻辑错误，此份证据也不能证实涉案违法用地行为已经处理完毕。
因此，被申请人关于“1995年5月已实施征地，并兑现征地补偿……属违法用地处理后补办手续”等事实认定，缺乏证据支持，本府对相关事实及证据材料的合法性均不予认可。
二、2003年6月23日，省国土资源厅作出《关于治理整顿土地市场秩序中对有关问题的处理意见》（粤国土资（执法）字[2003]121号，以下简称《处理意见》），将1999年1月1日开始至2003年12月21日，新《土地管理法》实施之前已发生但未经处理和尚未终止的非法占地、非法入市行为均纳入处理范围，并提出相应的工作要求。本案的涉案违法用地行为发生于2001年，依据该《处理意见》第六条第（三）项、第（四）项的规定，应按照1998年修订后的新《土地管理法》规定征地报批手续。但被申请人在违法用地行为未经依法处罚的情况下，未根据新的《土地管理法》履行征地报批手续，仍延续旧《土地管理法》有关地方政府征地审批权限的规定，作出批准征用并出让涉案土地的“用地批复”，显属违法。
综上所述，涉案违法用地的行为发生在2001的且未经处理，不属于《处理意见》允许的可补办用地手续的范畴，不具备国有土地使用权出让的条件。被申请人作出涉案“用地批复”，将涉案土地批准出让的具体行政行为，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年修正）第九条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定。对申请人提出的行政复议申请，本府予以支持。
本府决定：
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，确认被申请人批准作出的《关于××银行东升支行申请受让土地作商业住宅用地的批复》（中国土征复[2003]2524号）违法。
申请人如不服本府决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉。
                                                                          广东省人民政府
2013年7月15日