中国宪法修改与宪政建设
发布日期：2004-09-10 文章来源： 互联网
一、对我国现行宪法修改的总结及评价
首先我们要了解修改宪法的必要性，这可以从三个方面来看：
一是法律乃至宪法的修改是各国法治建设的普遍现象，是法治建设与时俱进的规律之一。美国自1787年立宪以来前后共通过了27条修正案、法国历史上共产生了16部宪法，四年前的美国总统大选，美国政界和学术界针对总统选举中的问题都提出要修改宪法关于选举人的规定，当然美国宪法的修改程序非常复杂，成本很高，修改一次很不容易。
二是有助于维护宪法的权威性，避免宪法与实际生活脱节；
三是有助于提高宪法的适应性，发挥宪法的功能；
其次，我介绍一下现行宪法四次修改的基本内容
第一，四次修改的概貌
自1954年宪法制定以来，前后有1975年、1978年、1982年宪法的产生，名义上都是对前一部宪法的修改，成立了宪法修改委员会，实质上是制定了一部新宪法。但基本的国家制度性质没有改变，所以称修改。1982年宪法即现行宪法又经历了四次修改，为保持宪法稳定，采取修正案的形式；1988年第一次修改，有两条，一是允许私营经济在法律范围内存在和发展，二是土地使用权可依法转让。1993年第二次修改，有9条，确认建设有中国特色社会主义理论的指导地位，增加“坚持改革开放”，将“高度文明、高度民主”改为“富强、民主、文明”。确认政党制度、市场经济目标、取消人民公社，将县级人大任期改为五年；1999年第三次修改，有6条，写进邓小平理论，确认国家长期处于初级阶段、依法治国方略、确认公有制为主体、多种所有制并存，将私营经济是公有制经济的补充改为是市场经济的重要组成部分，将28条中的反革命活动改为“危害国家安全的犯罪活动”等；
2004年的本次修改，即第四次修改，修正了14条，这是一次海内外十分瞩目的宪法修改，被誉为中国宪政建设、民主政治发展的重大举措。而且这一次与前三次修改有一个很大的不同，就是前三次是自上而下的修改，这一次是自下而上的修改，民主性大大提高了。为什么这么说呢？前三次修改是在大家没有意识到、没有心理准备的时候，突然有一天看见媒体说，中央或中央政治局决定要修改本次宪法，而且提出了修改宪法建议稿的草案，我们的报纸全文公布，也就是说当大家知道这个消息的时候，中央对修改宪法的调子已经定了，剩下的工作就是各界去讨论修改宪法有什么重大意义，前三次都是这个模式。但是本次修改不是这样，本次宪法修改在去年年初中央只是提出要修改宪法，但是并没有马上拿出建议草案，建议草案是在去年的10月14日党的十六届三中全会通过了两个决定，一个是关于经济体制改革的，一个就是关于宪法修改的建议案，这个之后才公布在我们的新闻媒体上，在10月14日之前，中央一直是采取征求各地方、各行各业的意见，召开各种形式的座谈会的方式，所以我认为，这次修改应该是民主性和开放性更强的修改。
第二，第四次宪法修改的背景
那么，这次为什么要修改宪法？这是大家很关心的一个问题。我们知道，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，宪法和其它法律一样，都有一个与时俱进的问题，宪法要规定这个国家社会中的重大问题，在制宪的当时，由于认识的有限性，是不可能预计到未来的发展的，所以当形势发生了变化，宪法的某些规定落后于形势变化的时候，就有必要来修改宪法，这个在世界各国都是一种惯例和规律，比如美国1787年制定了宪法，到现在他一共通过了27条宪法修正案，法国1791年第一部宪法到1958年这部宪法一共制定了16部宪法，所以宪法的修改是一个很正常的现象。我们看到，修宪是许多国家统治阶级非常重视的一个问题，也是非常神圣的问题，在美国200多年只通过了27条宪法修正案，这是因为一个是修宪的程序非常困难和繁琐，另一个是它的内容非常地重要，以致于不得不慎重地考虑。
回过头来看看中国，为什么这次要修改宪法，它有几个背景：
1、党的十六大召开，这个会议在我们党的历史上是一个很重要的会议，这个会议提出了很多新的提法，一个重要的提法就是三个代表重要思想，这次把它写进了宪法修正案，三个代表的提法把它确定为我们党在新的时期执政兴国的一个重要思想，它和以前把邓小平理论确定为党的指导思想意义是一样的，而且它是一个与时俱进的理论，它是解决我们执政党的执政宗旨，提高他的执政能力和水平的一个重要的指导思想。
2、一系列重大的社会事件如孙志刚案件、非典事件、城市房屋拆迁、农民土地权益的侵犯等引起了人们对宪政的呼唤、对公权力运作的新的要求（政务公开、信息公开、公开化、政府权力受法律制约）。引发了媒体和公众积极参与对政府的监督和公民权利的保护，一些学者们通过公民建议书的形式呼吁最高国家权力机关启动违宪审查机制、通过法律援助的方式参与维权案件的代理等行动，也表明了知识精英在体制程序内输送正义、推动宪政变革的可贵尝试和探索；还有报道说，公民受访93%赞同修改宪法以保护私人财产，特别现在城市拆迁中暴露的问题，土地征用中对“公共利益”条款的滥用。全国工商联第三次向中央提交了《关于修改〈宪法〉完善保护私人财产法律制度的建议案》。最高法院希望把“法官（法院）独立审判，只服从法律”写进宪法，改变目前的条款写法等等。
3、学术界也非常关注修改宪法问题，文章特多，如中国政法大学校长徐显明教授认为应当把生存权、财产权、环境权、发展权、隐私权、经济自由权、迁徙自由权、平等权和接受公正审判权等权利写进宪法。本次修宪的程序方式仍将是以中共中央向全国人大常委会建议的方式提出，这形成了中国的宪法惯例。清华大学法学院院长王晨光教授认为，修宪首先应该广泛、公开地征求意见。宪法是关系到每个公民的事情，仅做到党内征求意见不能叫做公开。其次应该加强法律规定的有提案权的部门的参与，强化人大的作用。传统的由中央提出建议，人大接受的方法，未必是最好的方法。“修宪是一定要修的，但应该注意修宪的程序。通过修宪，促进宪政的发展才是修宪的最终目的。从这个意义上讲，有全民参与的修宪就是成功的。”
概括起来，在中央提出修宪之前，学术界对修宪有三种观点：（1）不宜轻易修宪，有人写文章，通栏标题是“修改宪法要慎重”；（2）目前已经正在讨论的修宪内容没什么新意，意义不大，中国宪政的最大问题是行宪，而不是修宪，建议与其修宪，不如加强宪法解释，以解决宪法与实践相冲突的问题；（3）认为修宪有必要，但关键是修改什么、怎么修改。在第三种意见中，由于各人主张的内容均不同，仅以主张修改幅度来概括，又有小修、中修和大修之分。
刚才已经说了，这次中央首先并没有提出修宪的建议草案，而是希望征求各方意见。2003年中央成立了吴邦国为组长的修宪领导小组，年初就向全国征求意见，4月份向各省、自治区、直辖市党委发出征求修改宪法的意见的通知。我4月份曾赴广州作为专家修宪座谈会与会，提交意见和报告。中央修宪领导小组于5、6月份在上海、四川、北京等地召开六次座谈会。在抗击“非典”期间，各地征求了近100条意见建议。7月份中央修宪小组拟出了修宪建议的征求意见稿，下发各省、自治区、直辖市及解放军总政治部、各人民团体。8月份还召集了各民主党派、全国工商联的负责人和无党派人士座谈会。2003年9月12日，吴邦国委员长在中南海召集了法学界、经济学界及部分理论工作者的专家座谈会中，学者们对许多具体问题学者们发表了看法。可以说，这次修宪，充分发扬了民主。
这里我介绍一下学术界对修宪的一些主要观点和建议：
（1）三个代表思想入宪问题。“三个代表”作为我党的指导思想写入宪法。这如同1999年的宪法修正案将邓小平理论作为国家意识形态的一部分写进宪法序言。对此，一些专家和学者持有不同的看法。如法学家江平教授、经济学家吴敬琏教授，法学家夏勇教授等的看法。这反映了政治宽松和开明。我对此的看法是：我国宪法有浓厚的意识形态色彩，这个传统有其合理性，当然也有不足之处。在历史还没有提供条件来改变这种意识形态的做法时，写进去是应当的，是保持连续性、稳定性的正确之举。除非另外起草一部新的宪法，可以考虑将序言大大压缩。
（2）政治文明入宪问题。该不该入宪以及如何入宪。如果写进去，则富强、民主、文明是否包含了政治文明的内容。可否以宪法解释的方式来解决政治文明的含义。
（3）如何进一步将共产党执政方式予以宪法化，仅仅规定坚持党的领导还不够，隐含地规定任何组织都要遵守宪法和法律也不够，还应当明确，党对国家的领导应当服从宪法。要把党的领导置于宪法的最高性之下。既然宪法规定党对国家的领导权（执政党的地位），同时就必须明确党应当置身于宪政程序之中，党的领导活动要遵守宪法，不能逾越宪法。
（4）平等保护财产权规定。神圣不可侵犯条文是不科学的。保护条款、附加义务或者限制条款、依法征用条款及合理补偿条款。
（5）完善对不同所有制的政策规定，按照市场经济原则给以平等保护。
（6）将迁徙自由、罢工权、环境权入宪。
（7）确立权利条款的优越地位，使宪法权利条款在权利救济中充当最终、最高的手段。
（9）国家主席作为国家元首的问题要明确。
（10）将国家领土的范围入宪。
（11）规定国家条约和国内法的适用原则。
（12）大大压缩宣言性语言、政策性条文。
我们看到，许多意见有其合理性，但经过中央政治局常委会议和中央政治局会议的反复讨论研究，形成了最后的建议草案文本，这个草案文本是在2003年10月14日的16届三中全会通过并公布为提交全国人大常委会的修宪建议（正式文本），只有14个条文，民间一些好的建议和意见并没有被吸收进去，其原因在于根据这次修改宪法的基本原则来判断，有些修改意见还不能体现在本次修改之中。这次修改宪法总的原则是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大精神，体现党的十三届四中全会以来的基本经验，把党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法。根据这个原则，这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。用一句话概括就是“可修可不修的就不修”。
第三，本次宪法修改的基本内容。
共十四条，这次修改的条文数量居于四次修改之最。主要内容是：
（1）在宪法序言部分将三个代表写进宪法，作为我们国家的指导思想；政治文明写进宪法，与物质文明、精神文明一起作为国家的发展目标；将“社会主义事业的建设者”写进了统一战线的条文中，表明统一战线在改革开放后中国社会结构变化下的发展特点；（第18、19条）
（2）土地征用制度的完善。宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第20条）
（3）根据党的十六大关于“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”的方针，将宪法第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”（第21条）
（4）完善对私有财产的保护。宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”（第22条）
（5）增加建立健全社会保障制度的规定。宪法第十四条增加一款，作为第四款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”（第23条）
（6）增加尊重和保障人权的规定。宪法第三十三条增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权。”第三款相应地改为第四款。（第24条）把人权写进宪法，可以弥补执行公民权利的不足，而且有助于各级领导干部对人权的重视。
（7）完善全国人民代表大会组成及职权的规定。宪法第五十九条第一款“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”修改为：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。” 宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项“（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。（第25、26条）
（8）完善国家主席制度的规定。宪法第八十条“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”修改为：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”（第27条）；宪法第八十一条“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”修改为：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”（第28条）
（9）根据紧急状态的规定相应修改国务院职权条款。宪法第八十九条国务院职权第十六项“（十六）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。（第29条）
（10）对乡镇人大任期的规定。宪法第九十八条“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为：“地方各级人民代表大会每届任期五年。”（第30条）
（11）增加对国歌的规定。宪法第四章章名“国旗、国徽、首都”修改为“国旗、国歌、国徽、首都”。宪法第一百三十六条增加一款，作为第二款：“中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》。”（第31条）
第四，对四次宪法修改的评价和反思
我们可以看到，历次对宪法的修改，它有很多内容都反映了时代的需要和人民群众的呼声，意义是积极的，也确实反映了中国改革开放的方向，这些修改表现出的特点和积极意义是：
（1）与国家改革开放同步，发挥了根本法在调整国家根本问题上的作用，体现了与时俱进的特色。
（2）制度创新的每一步都在宪法上有所反映，如为私营经济正名、树立富强的国家目标，为市场经济开路，为法治鼓与呼，人权保障的加强，土地制度的完善，公民私有财产的保护等；
（3）与思想解放同步，极大地促进了党和人民在国家治理的指导思想（邓小平理论）、国家发展目标（富强、民主、文明）、强国之路（市场经济）、治国方略（建设法治国家）认同感、凝聚力。同时在国家价值共同体的构建中发挥了很大的作用，如法治理念、人权观、宪政观等。
（4）树立了中国改革开放的新形象，发挥了声明和广告作用，具有巨大的信用和预测功能。
（5）体现了政治文明的发展，对中国宪政建设起了很大的推进作用。这是宪政建设发展的客观要求。
但客观地说，我们也应看到四次修改宪法也存在不足，不足之处是：（1）政策性修宪色彩较浓。从82年宪法制订至今，几乎是每隔5、6年就修改一次宪法，而这与每五年一次的党的全国代表大会几乎同步，如1988年、1993年、1999年、2004年的修改。（2）宪法解释没有充分发挥作用，使宪法变迁的重担落在修宪上面，有点不堪重负。比如这次香港政制发展的争议，中央就是决定解释基本法，而不是修改基本法，这样做的好处是十分明显的；（3）修宪的重心偏重于政策宣示条文、国策或指导原则以及经济层面，公民权利入宪很少。（4）在一定程度上解决了1982年宪法与社会发展的矛盾。但这也只是解决了一些表面上必须解决的问题，而对一些体制上深层次的问题没有触及。比如市场经济的规定仅仅是宣告，还有许多不符合的条文来不及改动。应当进一步完善国家机构在市场经济、宏观调控中的作用、具体职权和程序。尤其要确立中央国家机关与地方国家机关在财政、货币、金融、税收等方面的事权划分。要把法院的政治功能凸显出来，使其在统一国内市场中发挥独特作用。
存在以上不足的原因在于：（1）立宪技术较落后，宪法规定了不少不宜规定的内容，规定了较多政策性内容，如经济制度、经济体制方面；（2）对宪政的认识还不很肤浅，对宪法实施的认识还不到位，以致宪法宣告性条文很多、程序性规定很少，没有考虑适用性、可操作性，最后的结果是把宪法束之高阁；（3）工具主义的宪法观，也就是宪法是国家管理、阶级统治的工具，而不是对权力的制约，像54年宪法，毛泽东声称它可以管15年，因为当时计划从新民主主义过渡到社会主义是15年左右，但后来搞大跃进，三年就完成了社会主义改造，这部宪法就束之高阁了；（4）严格规则主义的影响，意图使宪法完备、详尽，而认识的不断变化使得宪法必须改变规定；（5）宪法政策化倾向严重。
另外，从根本上说，宪法修改是只是完善宪法文本的必要手段，宪政建设最实质性的要求还是认真实施宪法。加强我国的政治文明建设，宪法修改是必要条件，但远不是充分条件，建设政治文明，我们还有许多艰苦细致的工作要做。
二、为什么我们要高举宪政建设的旗子？
在今天的中国，宪法修改就已经提出了我们宪政建设的一个重要的方面，就是为了更好地实施宪法，修改宪法不是为了好玩，把文章改得漂亮一点，让大家读起来好看，不是这个意思，就是因为宪法很重要，修改宪法更能够适应我们这个社会的发展。而且我们已经注意到这个事实，现在的中央非常重视宪政建设。2002年12月26日，我们的新一届中央政治局在中南海第一堂课就是学法律，学的是宪法，说明了新一届的领导们的认识比以前更高了，以前是听法制课，但第一堂课是听国际贸易法，没有听宪法，当然，在当时也是很了不起的信号、其示范意义是比较大的。而且我们可以看到，在新一届领导重视宪法和宪政这个问题上，我觉得认识比以前更深了，我看到2002年12月4日，中央召开了一个纪念现行宪法实施20周年的会，胡锦涛同志在上面做了一个讲话，他在讲话里面提了一句话“宪法具有最高的权威和最大的法律效力”，这个提法也是在党的领导人讲话里面首次出现的，原来的提法是“极大的效力”。另外，新一届领导在建立责任政治方面是非常突出的，比如去年“非典”时期，就罢免了许多不合格的高官，还有各地的许多责任事故，也是罢免了许多领导，这就是宪政建设和责任政治的政治文明一个重要表现，政治文明就是要对人民负责，这个责任政治的现象可以说是在改革开放20多年期间，最近两年是最突出的。我们可喜地看到，中国执政党开始越来越重视宪政建设，尽管宪政建设不可能一躇而就，需要有一个长期的过程。这里，我重点讲宪政建设这个时髦的问题，分三个方面来讲：
一是如何理解宪政，如何判断宪政？
关于什么是宪政，学术界有很多的定义。首先看西方学者的定义，西方学者关于宪政概念的阐述相当丰富，按分析的视角和侧重点来概括，有的从立宪政体（Constitutional government）所包含的要素来阐释宪政，有的从制度上做出的安排来说明宪政的，有以宪法对政府权限的制约来阐明宪政，有以宪政蕴涵的法治要义来解释宪政，还有从宽泛的多视角认识宪政的。他们认为：宪政就是控制政府权力。宪法是一种社会契约，宪法的目的就是在于控制政府，因为政府是掌握权力的机构，人民最可能遭到侵害的还是来自于政府，他的观点来源于对政府的不信任，他担心政府利用这些权力侵犯我的权益，所以我要用宪法来控制你，最后来保护我。宪法是怎么产生的？它来源于对政府的不信任，不是说掌握政治权力的都是恶魔，但是我们首先设定他可能会干坏事，我再去设定他怎么样不干坏事，剩下的他只能干好事了。这个制度设计是很科学的。他们的基本认识包括：（1）宪政以“法之法”的宪法为基础；（2）宪政意味着对于政府权力和公民权利的制度安排，它保障公民权利并制约政府权力；（3）宪政是法治的政治秩序；（4）宪政包含着意识形态和文化观念。而其中控制政府（权力）是西方宪政最核心的内容，正如麦克尔文所说的：“真正的立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样，即通过法律控制政府。”
再来看中国学者的定义，宪政控制权力的观念在中国目前来说还不是主流的观点，对中国学者定义宪政有很大影响的是毛泽东的定义-“宪政是什么呢？就是民主的政治。”民主是什么？民主就是人民当家作主，中国这么大一个国家，不可能每一个人都能当家作主，他只能采取一定的选举制度，委托少部分人来行使这个权力。尽管中国学者对宪政的认识角度不同，但普遍将民主、民主政治视为宪政的内涵要素。如许崇德教授认为毛泽东所指出的宪政就是民主的政治构成宪政的实质含义，“再加上形式要件的话，那么宪政应是实施宪法的民主政治。”张庆福教授认为“宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主体制确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制。”还有一些学者联系民主政治、法治、人权来认识宪政。如郭道晖教授认为“宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法（立宪）、实施宪法（行宪）和维护宪法（护宪）、发展宪法（修宪）的政治行为的运作过程。”笔者曾在有关论著中认定，宪政是以宪法（立宪）为起点、民主为内容、法治为原则、人权为目的的政治形态和政治过程。而持这样看法的论著相当多。
比较中外学者关于宪政的定义，存在两大重要差别。一是西方学者并不赋予宪政过多的内涵，而中国学者使宪政承载了众多的内容，如民主政治、法治、人权保障、自由等。这种差异可能来源于学者视阈里的对象差异，从学术源流上看，西方学者观察宪政，不同时期的学者可以直接体验到初始、原生的宪政或发展变化的宪政。而中国学者谈宪政时往往观察的对象主要是外国的宪政，因为本土缺乏这样的资源，而外国的宪政又仅限于现今已经发展十分完善的几个少数国家的宪政模式，在这样的模式里民主政治、人权保障、自由、法治等要素已经形成了十分良好的匹配结构和互动机制，十分完美，所以中国学者容易把这些视为当然的宪政内涵。其实，以历史的眼光和更广阔的视角观察宪政，我们可以看到，宪政并不必然承载我们以为理所应当的一些东西，例如英国1688年“光荣革命”建立了君主立宪制的宪政体制，但民主政治并没有即时出现，直到19世纪经过多次选举制度的改革，才建立了民主制度。还有南美的哥伦比亚，存在竞争性的政党制度、服从宪法的议会制度，可以说存在宪政体制，但这个国家每年因政治迫害而失踪的人口比许多军人执政的独裁国家还要多，可见，宪政之下并不一定是人权的乐园。第二个重大差异是西方一般不把宪政与民主政治相提并论，而把宪法的最高性、政体制度上制约公权力、保障私权利的制度安排、法治秩序等作为宪政的内涵。而中国学者突出强调宪政的民主政治意义。其实，这种认识差异来源于宪政历程的历史差异，西方宪政产生之初就是作为控制国家绝对权力的工具而出现的，也就是在宪政下面，没有绝对的权力可言，在这样的框架下，自由得以保障，法治获得维护，人权得以保护，民主得以成长。美国经济学和历史学中的制度学派的代表人物斯科特。戈登就是把宪政定义为通过政治权力的多元分配从而控制国家的强制力量的政治制度。而中国历史上权力不论掌握在谁手中，从来没有受到过真正的控制，即使人民掌握了国家政权，主流的观点仍然是从人民的权力（主权）至上，引申出人民的最高代议机关至上。而历史经验表明，即使是人民的权力，也必须受到制约，否则将走向民主的反面。所以，尽管中国学者十分强调宪政的民主政治要义，但由于没有在政治实践中建立起真正的权力制约体制，以致在中国的宪政建设的实践中，民主屡遭破坏、法治屡遭践踏、人权屡遭侵犯。通过以上的比较，似乎可以看出，宪政并不必然与民主政治相联系，它的天然孪生物是法治，在宪政存在的前提下，自由、人权易于得到保障，民主易于生成和发展。由此我感到，我们自身的宪政理论要注意寻求本原意义的宪政到底是什么，还宪政的本来面目，我感到对权力的合理分配和制约可能是宪政最本质的内涵。或者更直接地说，宪政就是限制政府的权力，保证人民的权利。宪政值得追求并不是她本身很完美，事实上她本身并不完美，之所以值得追求是因为她对绝对权力的制约可能是现实中达至政治文明或者说是实现完美理想的一种手段或一个路径。
那么，什么是判断宪政的标准呢？个别西方学者认为，世界上的宪法可以多种多样，但宪政只有一种，即根据古典自由民主理论所设计的宪政，亦即以美国、法国、西德、瑞典等西方国家为代表的宪政。较多的学者反对这种看法，认为虽然不能说有多少宪法就有多少种宪政，但现代国际社会至少有两种模式：自由民主宪政和社会民主宪政。还有些西方学者认为可以把各国的宪政实践划分为高标准（高水平）宪政、中标准（中水平）宪政、低标准（低水平）宪政。他们认为建立在自由民主之上的宪政是高标准（高水平）宪政，建立在社会民主、宗教民主、阶级民主之上的宪政分别属于中标准（中水平）和低标准（低水平）宪政。这种主张实际上是以西方的宪政作参照来评价当今世界的宪政，否认社会主义宪政的价值和效益，当然不能为社会主义国家的宪法学家所赞同。以一种发展成熟了数百年的宪政来衡量不同文化背景下的其他国家的宪政，是不公允的和不客观的。况且在西方学者的那种参照系里，宪政模式也是颇有差别，各有千秋。那么，以民主、法治、人权为参照系作为判断宪政的标准又如何呢？笔者以为也不妥，因为民主、法治和人权在不同的语境、不同的国度、不同的时代有不同的理解，如果标准本身都存在争论，那它作为标准是很成问题的。比较西方和中国学者的宪政定义，宪法是宪政的起点可能是各国宪政的最大公约数，从这个意义看，简言之，宪政就是宪法政治，就是实施宪法的政治。而复杂地说，就是国家的政治制度、政府（政党、公民等主体）政治行为、政治程序都依照宪法来展开、来运作。所以，没有制定宪法，或者制定了宪法却不真正实施、将它束之高阁，或者违背宪法规定的政治肯定不是宪政，即使这样的政治包括一定程度的民主、法制、人权的成分。所以，判断宪政的基本的标准只有一条，就是宪法是不是得到认真实施。其他的标准（如民主、法治、自由、人权等）只是判断宪政水平高低、完善程度的标尺，而是否认真实施宪法是判断宪政有无的标尺。把握了这一点，就把握了宪政建设的起点。“千里之行，始于足下”。不认真实施宪法，宪政建设就是一句空话。
二是宪政建设对于我们有什么意义？
从不同的角度可以谈出很多意义，但就其现实性而言，我认为以下三点比较重要：
第一，宪政建设是依法治国，建设法治国家的必由之路。法治是法律制度（法制）在现实生活中的实现，是法制的升华，是静态意义的法律制度向动态意义的治国方式的飞跃；法治是众人之治，与民主政体紧密联系，与人治和专制根本对立，法治不允许任何人、任何组织凌驾于法律之上；法治意味着在所有对人的行为有约束力的社会规范中，法律具有最高权威；法治显示了法律介入社会生活的广泛性、深入性和实践性，体现为治国的方略，因而具有动态意义。
我国经过长时间的探索才走上了依法治国的道路。奴隶社会和封建社会在中国延续了数千年，始终没有实行过法治，没有法治传统。半殖民地半封建的旧中国，也不可能实行真正的法治。小平同志说过：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少。”新中国成立后，到十一届三中全会前，由于种种原因，社会主义民主法制建设屡遭破坏，法治之路十分坎坷。党的十一届三中全会以后，我们摈弃了极“左”路线，采取以经济建设为中心，实现了国家工作重点的根本转变。随着改革开放和市场经济的飞速发展，党中央高瞻远瞩，根据社会发展趋势和国家管理规律，又做出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大决策。1995年2月，江泽民总书记在中央举办的法制讲座中首次提出了“坚持和实行依法治国”的战略口号。其后，这一口号被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，正式成为治国方针。党的十五大第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入党的政治报告中，并把“法制国家”改为“法治国家”。报告对“依法治国”作了进一步的阐述，这标志着党和国家对依法治国的基本方略从形式到内容的正式确立。
2002年12月有两件世人瞩目的政治事件，一是12月4日，新任中共中央总书记胡锦涛《在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话》中指出：“宪法具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”二是12月26日，胡锦涛总书记引人瞩目地主持中央政治局首次集体学习，议题是学习宪法。新一届中央领导集体学习宪法的举动，引起了海内外的普遍关注。有评论家指出，这标志着中国宪政意识的新觉醒。如果说以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，标志着我们党对治国规律和执政方式认识的第一次飞跃的话，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体对宪法实施的高度重视，强调维护宪法的具有最大的权威性和最高的法律效力，则标志着我们党对治国规律和执政方式认识的又一次飞跃。因为，宪法是最高法、根本法、母法，是法律的法律，是根本的行为准则。依法治国，建设法治国家首先应当是依宪治国，不依宪治国，就谈不上依法治国。可以说，在中国，无数的经验教训证明：不依法治国不行，依法治国不首先依宪治国也不行。
在今天，法治政治、依法行政任重道远。比如孙志刚案件。2003年3月湖北青年孙志刚被错误收容致死引发社会广泛关注，三位青年法学博士以普通中国公民名义向全国人大常委会提出建议书，要求对1982年国务院制定的《收容遣送办法》进行违宪审查，贺卫方等五位法学家同样联合向全国人大常委会提出建议书，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。其实广州市自己制定的收容遣送办法本身就违反了全国人大制定的《行政处罚法》及广东省人大制定的有关条例。1982年国务院颁布的《收容遣送条例》实际上是不符合《行政处罚法》的规定，应当属于法规清理的范围。我们深圳曾经也很想制定一部特区的收容遣送法规，2001年我们市人大四个副主任还有各工委所有一把手到大连、宁波、江苏及上海进行学习考察，当时我作为工作人员参加这次考察，这次考察其中一个任务就是想借鉴上海收容遣送的地方立法，这是市委高丽书记交给我们的一个任务。我们了解的情况是：上海的这个条例是在行政处罚法颁布实施前制定颁布的，已经开始生效，那么根据行政处罚法，这个条例应当列入清理，但由于它对于整顿市容和秩序有效，所以上海方面就清而不理，列入清理计划，但老是不清理，老在用这个法规。实际上这样做是不对的。当然今天它肯定也废除了这个恶法。我们深圳如果学上海，要立这个法，已经绕不过行政处罚法的硬性规定，所以我们最后还是未能制定出来，当然这也说明深圳的立法是很谨慎的。
我们深圳执法水平还是比较高的，但仍然存在不少问题。我这里举我们深圳市建设局的一起违法处罚的事例：宝安区的一家企业确实是违反法规经营燃气，因为这要许可证，本应处罚，但由于有关部门没有依法进行处罚，先是主体不合格，由燃气处的名义开具处罚决定书，所以被复议办撤消。后来主体合格了，以建设局的名义发送了书面的行政处罚书，但里面要对该企业实行停业整顿的处罚，而根据行政处罚法的规定，做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、数额较大的罚款均要先告知当事人有举行听证的权利，如果当事人要求举行听证，行政机关必须举行听证，而且还要负责听证费用，听证完了才可以根据听证的调查结果做出处理，可惜建设局又没有这么做，最后被人告上法院，还要承担败诉的后果，很被动。
再举一例：2001年1月8日，陕西省泾阳县农家少女麻旦旦被当地派出所干警强制带到派出所，轮流审讯和折磨，要她承认有卖淫行为。在收审23小时后，公安局做出了行政处罚决定，但在决定书上，麻旦旦成了男性，处罚的事实依据变成为“嫖娼”。麻旦旦对此不服到咸阳市公安局申请复议，咸阳市公安局竟然两次要求她到医院做处女膜检查，结果证明她仍为处女。经过两级法院的审理，咸阳市中院的终审判决是：确认泾阳县公安局对麻旦旦使用械具并殴打限制其人身自由的行政行为违法；确认咸阳市公安局委托医院做医学鉴定的行为违法，最后判被告国家赔偿9千多元（一审时判陪74元6角6分）。此案将行政机关违法行政的问题暴露底淋漓尽致。
还有陕西西安碑林公安分局查处所谓的黄色影碟案。这些行政行为都不是文明的行为。
第二，宪政建设是建设政治文明的必由之路。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”政治文明是人类政治活动和政治文化进步的成果。它与物质文明、精神文明紧密联系、互相促进、相互交融。在一个现代国家和现代社会，形成什么样的政治关系，建设什么样的政治制度，开展什么样的政治活动，确立什么样的政治文化，在一定程度上反映着这个社会和国家进步的水准和面貌，关系着一个国家和民族的前途和命运。用“文明”这个词来描述政治、来要求政治，表明了人类对政治的型态、价值、功能的道德追问和理想追求。政治文明涵盖民主、法治、人权、自由、理性等理念，包括政治观念、政治制度、政治程序、政治行为、政治文化等内容。建设政治文明，关键就是要进行宪政建设。因为从政治文明的发展史来看，宪法的出现、宪政的问世是政治文明从低级步入高级发展阶段的标志；从宪法、宪政与政治文明的内在关系来看，宪法是政治文明的最高框架，宪政是政治文明的基本载体。无论你怎样理解政治文明，现代意义的政治文明总是包括政治的规范化和法治化、政治的民主化和科学化、政治的公开化和大众化、政治的理性化和责任性等等，这些都可以在宪法里面找到起点，都可以而且必须通过宪政得以实现。所以我们说，加强宪政建设是建设政治文明的必由之路。
具体来看，政治文明包含以下几个内涵：政治的民主化、政治的法治化、政治的责任化、政治的人道化和理性化、政治的公开化等内容。这里每一个内容都与宪政有密切的关系。都可以通过宪政建设得以实现，所以我们认为，宪政建设是政治文明的必由之路。
第三，宪政建设是制度强国、制度兴国的必由之路。制度的功用在经济发展中的地位越来越被人们所认识，在经济学领域还产生了制度经济学。经济学家和社会学家为落后总结了许多因素，例如人口膨胀、粮食危机、能源短缺、投资不足、资源匮乏、生态失衡、技术落后等。V.奥斯特罗姆、D.菲尼和H.皮希特则认为“制度”在其中也起着十分关键的作用，他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象，而是源自宪法秩序下的制度供给。美国的强盛与1787年制定、1789年生效的美国宪法及其稳定的实施有着极大的关系。
从宪法学的角度看，第三世界国家经济落后的原因，除了上述资源、技术等方面的因素外，宪法制度的供给严重不足亦是十分关键的因素。比较分析的结果表明，许多落后国家的贫困的经济与落后的政治模式是一对“孪生子”。相反，有些人口密度、自然资源和能源储量等等许多方面条件较落后的国家，由于建立了民主宪政，经济上也能创造“奇迹”。 即使一个国家依靠政府的强力推进发展了国家经济，但如果没有建立现代宪政体制，经济成果也可能毁于一旦，例如我们的近邻印度尼西亚，苏哈托政变成功之后，一直是奉行政府强力主导推动经济的方法，也确实使印尼的经济进入了20年的高速发展期，印尼老百姓从农业文明的渔村步入了工业文明，苏哈托认为自己对国家贡献大，放纵自己的家族及利益团体大肆侵吞国家利益，形成了庞大的特权集团，国家政治十分腐败，贫富悬殊巨大，金融体系紊乱，一句话，没能建立一个宪政的、法治的政治体制，最后在1997年亚洲金融风暴中，几个月的时间毁掉了20年的经济成果，几天时间就跑掉了决大部份外资，国家经济一蹶不振。真是应验了一句话“辛辛苦苦几十年，一夜回到解放前”。世界经济发展史表明，现代经济的起飞，必须有一个表达大众意志和利益的宪政政治结构来承载，并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新。近代中国改良主义思想家倡导的立宪实践和宪政运动，无非是企图通过宪政的制度供给来摒弃导致国力贫弱、经济落后的旧制。振兴中华一直是近代中国仁人志士梦寐以求的理想，有不少有识之士设计了很多强国之策、强国之路，如“军事强国”、“文化救国”、“实业救国”、“教育救国”、“科教兴国”等，我们还有必要高度重视“宪政强国或制度强国”的理念，并切切实实地付诸实践。只有这样，中国的改革开放才能真正走上健康、稳定、长期的发展轨道，中国的经济、政治和社会发展才能并驾齐驱、良性循环。
这里可能有人会质疑：你的“宪政强国论”不是一种宪政工具主义的观点吗？不错，许多学者反对和抨击工具主义的宪政论，认为不把宪政当作目的，只视其为工具，是短视和危险的。的确，从完美的宪政理论出发，宪政应当是目的，而不仅仅是手段和工具。但现实告诉我们的是，促使国人认识到宪政是国家发展的有效工具较之是目的更为紧迫和必要。我国宪政生成和发展的必要的经济条件、社会环境、文化基础和心理承受能力还很不理想，我们的理论不能只追求动听和超前，还要考虑实际功效。对自身是否有利是人类心理接受的前提基础，如果政府和人民能够一致认识到宪政建设是国家强盛、人民幸福的必要的发展途径，那就很有意义，而一旦踏上宪政建设之途，亲身体验到宪政建设带来的福址时，自然就会认识到宪政具有的目的性价值。
三、如何进行宪政建设
中国宪政建设的路径有很多种选择，在这里我谈一下我的观点：
第一，认真对待宪法，高度重视宪法的监督实施，切实发挥宪法的实际功用。这一条在中国的宪政实践中是非常重要的。一个不容忽视的现象是：82年宪法实施至今，我们的宪法在扎根社会、干预大众生活的广度、深度方面十分有限，宪法仍然不能为广大人民群众所了解，更谈不上为人民所热爱。究其原因，一是在于我们只认为宪法是最高法，而没有把最高性落在实处，没有首先认识到宪法也是法律，具有普通法律一样的规范性、可操作性、可诉性、强制性。比如最高人民法院在50年代和80年代下达通知，要求各级法院在审理案件时不得直接援用宪法条文，这个通知本身就有违宪之嫌，关于这一点需要另文专述。也许最高院这么做可能确实是出于维护宪法至尊地位的考虑，但实际效果适得其反。比如人们公认现行宪法确实是一部体现民主精神的好宪法，这部宪法确认了公民的基本权利，它构成了普通法规定公民权利的基础。但令人遗憾的是，由于没有宪法诉讼制度，中国公民还无法运用宪法来进行司法救济，现实中有许多明明侵犯了公民的宪法权利，但在现行体制上无法维权。所以有学者就说，最高的宪法就像商家悬挂的空气球，高高在上，除了有点广告宣传效果外，对人的行为一点用处都没有，大风吹来，可能跑得无影无踪。越来越多的学者和民众认为，宪法的根本性、最高性还应当表现为宪法是公民权利救济的最后手段、最根本性手段，当其他手段无法保障公民权利时，宪法可以扮演最后或最高的护法使者，这就要求宪法应当被律师所援引，被法院所适用。关于权利，有句谚语：“无救济，无权利”，如果无法救济，就没有权利可言。宪法只有扎根于民众，贴近生活、贴近实际，才能在人民心中享有崇高的地位，才可能是最高的、最根本的。二是公民权利入宪、入法比较滞后。在我国立法活动中，经济立法、行政立法比较受到重视，而公民权利立法则比较滞后。比如现实生活中出现的隐私权、罢工权、环境权问题等，应当规定在宪法中去，但迟迟没有立宪。宪法虽然规定了公民的言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由，但新闻法、出版法一直未能出台。如果宪法条文，尤其是关于公民基本权利的条款能够直接适用于法院的审判活动中，则宪法权利和自由是否规定于普通法之中并不特别重要，但在我国宪法远离司法实践的情况下，宪法权利和自由还游离于普通法之外，则人权的保护就很成问题。“宪法是人民权利的保障书”应当有它的实质内涵，如果它能成为现实生活中人民维权的武器，那这么说也没错。但仅仅是宣告一下权利，实际上无法运用它，能说它是权利保障书吗？列宁说“宪法就是一张写着人民权利的纸”，如果她不能成为人民维权的武器、监督政府的利刃，那她也仅仅只是一张纸。所以我们绝不能仅仅把宪法视为一张纸。三是违宪审查制度或者监督宪法实施制度还不完善，还存在缺位现象。正如许多学者所看到的：如果一个国家只规定了民法，而没有设立专门处理民事争议的法院，或者只是规定了刑法，而没有设立负责刑事审理的法院，这些写在纸上的有关法律规定能获得有效实施吗？显然不能。进一步的问题是，如果我们设立了这样的机构，但它基本上没有进行运作，这些写在纸上的有关法律仍然不能获得有效的实施。现在人们经常能看到这样的事例，违法、违纪有机构负责追究，违宪被追究的事件却鲜见于世。这其实与相关制度的缺位和有效运作不够有关。宪法规定全国人大及其常委会都负责监督实施宪法，全国人大会期如此之短，议题如此之多，会议代表人数如此之多，人们有理由怀疑它如何有效能开展监督宪法实施的工作。事实上，全国人大目前没有行使过这个职权。常委会是监督宪法实施的常设性机构，在时间保障和议事效率方面有优势，但实践中它也很少运用这一职权。2003年3月湖北青年孙志刚被错误收容致死引发社会广泛关注，三位青年法学博士以普通中国公民名义向全国人大常委会提出建议，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查，贺卫方等五位法学家同样联合向全国人大常委会提出建议书，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请有关机关启动特别调查程序，这些事件充分说明了社会和民众希冀最高国家权力机关启动违宪审查机制，着力改变宪法监督薄弱这一现象。后来还是没能启动，而是由国务院废除收容遣送条例，制定了一部“城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法”。点评。退一步来说，即使全国人大常委会启动了有关程序，但它和人大本身一样面临这样的质疑：它怎么可能去审查和宣布自己制定的法律有违宪之嫌？“任何人都不能做自己案件的法官”，这是一个政治铁律。如果我们认定即使是人民的最高代表机关也应当受到制约的话，那这一段话可以视为给我们的警醒：“如果国家中存在制定所有法律的一个机构，那么对这种机构的运作的唯一的法律限制就是它自己所制定的法律；那就是根本没有限制可言。” 所以如何完善中国的违宪审查机制，进行制度创新，已经成为宪政建设十分紧要的工作。
第二，认真加强和改善人民代表大会制度建设。人民代表大会制度是我国宪政建设的基本平台，是我国宪政建设真正的主体之本、动力之基、活力之源。在中国的具体国情下，脱离了人大制度，宪政建设就是无本之木，无源之水。为什么这么说？有两点理由：一是人民代表大会制度所蕴涵的人民主权原则、公民权利保障原则、人民监督原则以及社会主义法治原则都是宪政的题中应有之义。我国宪政制度存在的种种不足，都可以在人大制度运行不够理想、机制不够完善中找到缘由。人大工作的实践证明，必须从人大制度入手，着眼于提高代表选举的民主性、完善代表的选举方式、完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，才可能为宪政建设真正的主体之本、动力之基、活力之源。二是加强和完善人民代表制度的可预期性较强，可把握性较大，政治风险较低，成本收益比较合理，经济可行，对宪政建设的推进是深层次的、潜移默化的、稳定有序的。人们谈及我国宪政建设的不足或者说障碍总是联系我国现实的政治文化、政治环境等问题，从这些原因入手去探讨建设宪政，当然也有意义，但恐怕失之空乏，缺乏可预期性，难以把握。既然中国宪政制度的许多不足置根于人民代表大会制度各个环节的弊端，我们不妨从现行人大制度框架内积极稳妥地推进人大的改革和完善，进而促进整个国家的宪政发展。这样做的政治风险较低。试举几例加以说明。比如中国的“三农”问题非常严重，关乎国家改革发展稳定大局。政府、学术界、民众都在设计种种方案，试图解决“三农”问题，但笔者以为，只要改变目前选举法中城乡每一代表所代表的人口数不平等比例规定（以前1比8，现在是1比4），真正实现选举权的平等原则，让国家和地方各级权力机关中农村和农民的代表达到适宜的程度，使他们在国家和地方的立法和各项决策中有相当的发言权，三农问题的解决就有了制度保障。有的国家在国家决策上之所以没有出现工农业价格的剪刀差，没有出现歧视和剥削农民的政策，与国会中农民代表的声音强大关系密切。解决中国的三农问题，我们无法预先设计何种政策更有效，但当权力机关中有相当比例的农民代表为农业、农村、农民说话时，他们的声音与其他各行各业的声音经过碰撞、汇集、融合，就会产生符合国情现实的具体法律政策，而不是相反。又如，中国各级人大职权运用中的监督力度非常不够，种种政府决策失误和公权腐败现象与人大监督薄弱不无关系，如果我们通过改革完善代表制度，使人大组成人员在构成上、素质上、能力上、履行职务的方式方法上有大的改观，则势必改变人大监督不力的现状，进而大大减少政府决策失误和公权腐败现象。再比如，中国各级党政机关都有信访部门，有专门的编制、人员和经费，成本很高，每年接待人民来信来访不计其数，但基本上批转来批转去，很难解决问题，远远满足不了人民的要求，收益甚微，不如加强代表的工作，首先使其职业化（当然要减少代表人数），配备必要的工作助手和工作条件，使他们有条件接待人民来信来访，然后运用代表职权和通过人大的集体职权运用去解决有关问题，由于是在体制内督促（人大有权监督同级一府两院），效果可能更好。这样既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加强了人民与代表、人民与人大的联系，也符合人大制度的根本宗旨。
当然，人大制度的发展完善是一个很大的课题，需要专门讲。我去年通过投标获得北京天则经济研究的一个招标课题，就是专门研究中国代表制度的改革问题，已经完成了，大约8万字，最近将在法律出版社出版，里面有许多我对代表制度改革的比较系统全面的设想和论证。
第三，切实推进政治体制改革，高度重视宪政具体制度、具体程序的建设及制度创新。“不积跬步，无以至千里。”中国宪政建设必须遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地推向前进。从某种意义上说，政治体制改革和宪政建设是一个问题的两个方面。所以，政治体制改革和宪政建设结合进行，在政治体制改革中加强宪政建设，在宪政建设中注重政治体制改革。我国政治体制改革一直滞后于经济体制改革，原因固然很多，但担心改革步伐过大、局面失控以及不知道从什么地方下手是很重要的原因。今天政治体制改革已经势在必行，宪政建设也获得了上下一致的体认，如何操作已经现实地摆在我们面前。笔者感到，政治体制的不足表现在很多方面，但一言蔽之，就是长期“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”，只重视政治民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全，以致民主政治无从在具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。实际上，民主政治的许多内容本身就是形式，民主政治的实体离不开具体程序，没有民主程序的保障落实，就没有民主政治的真正实体，孙中山先生曾专门研究过如何开会，其意也是如此。今天人们逐渐认识到了这一点，开始注意在具体制度建设上下功夫。比如，现在不少省任命地、州、市的党委一把手时，采取省委全会无记名投票方式，从而杜绝省委主要领导一人说了算的弊端。还有的地方党委开始实行党的代表大会年会制和常任制。这些都是很有价值的党内民主建设的步骤。只要不断地在具体环节上建设民主，党内民主生活健全完善必然推进国家民主生活的健全完善。关于这一点：中共中央主办的理论刊物《求是》杂志2003年第12期刊登中央社会主义学院副院长、教授甄小英和中央党校博士生李清华联合撰写的文章《以党内民主推进人民民主》。文章尖锐指出，从世界社会主义运动遭受挫折和一些大党、老党相继丧失执政地位的教训看，不发展经济、不改善人民生活是死路一条；不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。中国社会主义市场经济的发展，迫切要求深化政治体制改革，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，大力推进人民民主，进一步革除经济发展的体制性障碍。文章强调要以党内民主推进人民民主。如果说，我们在改革中采取先经济体制、后政治体制，经济体制改革中采取先农村、后城市的渐进式改革模式是成功的话，在政治体制改革或者宪政建设方面更应该采取这种稳打稳扎、从具体程序入手的改革思路，下大气力完善宪政建设的一系列具体微观制度、程序。可以说，中国宪政建设不可能一蹴而就，只可能采取渐进累积型的发展道路，不断地在具体环节上建设宪政。
第四，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平，发展党内民主。党的十六大政治报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”加强宪政建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。结合宪法的规定、十六大报告的精神及党章的规定，一个必然的结论是：党领导我国的宪政建设，同时党的领导又是在宪法和法律范围内进行（因为“领导”就包含在“活动”语义中）。党章规定：“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”，我们有必要进一步提出：全党和中央最终要服从宪法。这是新时期加强和改善党的领导的立足点，是科学把握执政规律，提高党的执政水平的出发点。
前已言及党内民主对国家民主的意义。中国共产党的执政党地位，党组织与国家机构具有相似的同构性，功能的紧密性，决定了党内民主建设在整个国家民主建设和宪政建设中的特殊重要地位，甚至决定了中国宪政建设的命运。中国共产党集聚着绝大部分中国人民的先进分子和精英分子，这也决定了党内民主应当比国家民主发展更快、更好。但现实情况是，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设严重滞后，如党内选举制度流于形式、党的代表大会权力被架空、党委一把手的家长制作风、党内监督机制不健全等制约着国家政治改革和民主建设，因此，加强党内民主建设，以此来带动和推进国家民主及宪政建设，是一条合乎国情、切实可行的道路。其实，从各国宪政建设的实际步骤看，上层权力精英对宪法的遵守、对宪政的体认和追求比普通老百姓的认识和追求要关键得多。
第五，按照十六大报告的精神，“借鉴人类政治文明的有益成果”，进行宪政建设。宪法、宪政本来是西方的舶来品，只不过她代表人类的政治理想，成为东西方共同追求的东西。西方政治文明有很多东西值得我们学习借鉴。比如民主宪政的一些原则：人民主权，多数决定和保护少数，解决政治分歧必须在自由平等的基础上进行协商，民主必须程序化、制度化、规范化，凡权利必有救济，司法最终解决原则，法律至上，司法独立等等，许多是人类共同的政治文明成果，不存在姓“资”姓“社”的问题。我们的人民代表大会制度，虽然不同于西方的三权分立政治体制，但两者均属于代议制度，肯定有相通之处，我们不能照抄、照搬“三权分立”，但“三权分立”包含的权力必须科学设置、必须有效制约的思想是人类从古希腊时期起就产生的政治文化结晶，是人类的共同文明，这些应当学习借鉴，为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度，过分强调与我国政治制度的根本分野和区别，忽略了学习研究哪些是人类共同文明成果，哪些可以大胆吸收借鉴，这是加强我国宪政建设必须加以改进的地方。在这个问题，必须持有开放和理性的态度，我们的近邻日本明治维新以后能走上富强之路，关键的一点就是大胆吸收世界各国好的制度，而且吸收时不是只吸收一个国家的好的制度，而是通过比较，认为好的，不管是那个国家的就拿来。比如它们发现邮政制度法国的好，于是邮政方面就学习法国；海军发展英国最好，于是学英国的海军体制；铁路系统美国的好，就引进美国的。法律制度德国的比较合适，就学习德国的，最后兼收并蓄，现代化成功了，自己的传统还能保持，这是很值得我们学习的，因为日本的很多传统是从中国学过去的，他的经验很有借鉴意义。
我的总的看法是我们要有一种开放的眼光，去借鉴人类优秀的成果，我们要屏弃一些落后的观念和闭门造车的思想，当然，在这个基础上还是要坚持一些中国传统的优秀的东西。
