“五四宪法与新中国宪政”学术研讨会论点
发布日期：2004-09-29 文章来源： 互联网
五四宪法将中国革命胜利的成果以国家根本大法的形式固定下来，开创了我国宪政的新纪元，是我国宪政的基石，为我国走向宪政之路指明了方向，并为中华民族的伟大复兴奠定了基础，寄托了民族的历史梦想。为了纪念五四宪法颁布50周年，中国法学会宪法学研究会和中国人民大学宪政与行政法治研究中心于2004年9月12日在中国人民大学召开了“五四宪法与新中国宪政”学术研讨会，来自中国社会科学院法学研究所、中国人民大学、北京大学、武汉大学等高校的70多位专家学者围绕着五四宪法的制定过程、历史意义及其对新中国宪政的影响展开了研讨。
一、五四宪法的制定
中国人民大学韩大元教授认为，五四宪法的制定与50年代的宪法学理论研究成果密不可分。在五四宪法制定过程中，学者的参与虽然并不充分，但在当时的历史条件下，制宪者们还是比较重视学者的意见，为学者参与制宪过程提供了必要的形式与途径，五四宪法在一定程度上体现了学者的社会责任、学术追求与学术贡献。宪法起草委员会33名委员主要由政治家和民主党派组成，但其中也包括了马寅初、张澜等学术界的代表，宪法起草委员会下设的一些机构中也有部分学者参与。在五十年代特定的社会背景下，宪法学理论通过不同的形式对宪政体系的建立与发展产生了学术影响力。在宪法起草委员会的讨论、全国政协对宪法草案的讨论、中央人民政府委员会的宪草讨论等各个不同阶段都能发现学者们进行的学术努力与探索。五四宪法规范的合理性、宪法语言表述、宪法内容的合理组合等方面学术界发挥的影响力是不可否认的。在五四宪法草案公布后，中国宪法学者以此为契机，运用马克思主义的法学理论和方法，参照革命根据地时期和国外（主要是苏联）的制宪和行宪经验，对五四宪法进行了广泛的宣传和研究，并在批判旧法观点的基础上，为建立新的社会主义宪制提供了必要的理论基础。
厦门大学朱福惠教授指出，五四宪法是“政治引导型宪法”，在指导思想、指导原则上还是在行文表述、内容及结构安排，直到宪法实施上，都带有苏联烙印。首先，它们的结构及其相似，内容都带有一定的纲领性，宪法的法律性质不够强烈。其次，在国家权力的配置方面，它们均以民主集中制原则作为政府权力配置的基础性原则，放弃权力横向制约机制的建构，体现在以权力机关为最高机关，其权力基础为普选；权力机关产生其它机关；最高权力机关设置常设机关三个方面。在公民权利的保障方面，宪法均规定政府权力保护公民权利的积极义务并且在社会主义物质条件的支持下确认公民广泛的权利。在宪法的实施体制上，两部宪法均规定由最高国家权力机关来监督宪法的实施。这种体制建立在这样一种价值观念之上：人民代表的权力是最高的，它体现人民主权，因此它的决定不能存在合宪性怀疑，正因为代表机关的权力是最高权力，因此由它来监督宪法的实施是最有权威的，也最符合政治引导型宪法建构的政治体制。但也是政治引导型宪法的“宪法的实施主要靠政党、政府和公民自觉遵守”的观点决定了中国不能建立具有诉讼机制的宪法监督制度。
中国人民大学刘飞宇博士以五四宪法的宪法序言第3段话为标本并结合“自由主义”和“决策主义”对五四宪法的制定权作出分析。首先，“五四宪法是由普选产生的全国人民代表大会制定的，全国人民通过其代表庄严地行使了制宪权，因此这部宪法具有完全的正当性”的逻辑显然来自西方制宪权理论中“人民是制宪权主体”的观点。从宪法文本看，“中国人民”是一个被创造出来的抽象的集合名词，其政治内涵远超过其实指内涵；不仅如此，“人民”作为制宪权主体，其本身既然先于宪政，就缺乏宪政性格。因此，“人民”不拥有任何权威来实现宪政。中国人民代表大会也只是个代议机关，也不可能转变成为宪政本身。因此，新宪政如何具有正当性仍然是个问题。在这种情况下，必然会引导出一种绝对性原则，以证明宪政本身的确立及其立法的正当性。西耶斯最终把制宪权的正当性基础诉诸自然状态中的民族的共同意志，而五四宪法则诉诸一种更高超、更绝对的根据，如民族的共同意志、科学的社会历史规律。但以权威之外的权威来解释其自身的正当性，这就导致宪政本身的权威性无法得到保证。五四宪法的历史命运证明了这一点。其次，中国共产党在经过二十多年艰苦卓绝的斗争之后，终于建立了中华人民共和国，完成了近代具备统一主权的中国民族国家的构造-这就是近代中华民族的集体自我确认。但是，在中华人民共和国建国之初，外有帝国主义的封锁，内有各种不稳定因素的存在，中国共产党的政权根基尚不十分牢固。以毛泽东为首的中共中央十分清楚新生政权的生存环境十分艰难，因此，他们作为杰出的政治家，作为中国人民（主权者）的先锋和代表，在与敌人进行斗争、与中间派结成统一战线的基础上，决定进行新中国宪法的制定。通过这部宪法的制定，达到了斯大林所建议的三个目标：通过选举和制宪解决了自身合法性问题；通过选举和制宪向一党政府转换；解决了泄密问题。而且，在制宪过程中，主权成为了绝对权力，造就了一个人为的人格，即国家，它像自然的人格一样有意志，它意欲表面上看来自己所必需的一切东西。再次，五四宪法尽管是以人民的意志为正当性根基的，但因为五四宪法只是巩固了我国人民革命的成果和中华人民共和国建立以来政治上、经济上的新胜利，反映了国家在过渡时期的根本要求，这种过渡性决定了五四宪法的有效期限不会太长，一旦完成从新民主主义向社会主义的转变，新的社会主义宪法就会立即制定。
二、五四宪法的成就与不足
中国人民大学胡锦光教授认为，作为新中国制定的第一部宪法，五四宪法奠定了新中国宪政发展的基石。五四宪法确立的宪法基本结构、公民权利义务的规定、国家机构的设置对我国后来的宪政影响极大，五四宪法所确立的基本原则亦为我国各部宪法所继承。五四宪法对我国八二宪法的影响更大。虽然现行宪法是对1978年宪法的修改，但实际上现行宪法却是以五四宪法为基础进行修改的。这是因为1978年宪法是我国在“文革”结束之后不久通过的，在当时的历史条件下，这是一部不成功的宪法，不能作为现行宪法的修改基础。五四宪法成功总结了我国的历史经验，吸收并且借鉴了国外的制宪经验，因而是一部相当成功的宪法。因此，现行宪法在宪法的基本指导思想、宪法结构、宪法规范、国家结构、公民基本权利等等方面深受五四宪法的影响。这是五四宪法的基本价值之所在。
首都师范大学郑贤君教授认为，五四宪法序言宣明了制宪目的，即以人民民主制度保证建成繁荣幸福的社会主义社会，该规定为这部宪法基本权利的客观秩序提供了价值指引。五四宪法在平等权、自由权、财产权、社会权等方面具有区别于西方自由主义宪法、社会民主国家的福利宪法及我国八二宪法的不同属性和特征，因而形成了具有较强自由属性，带有典型的实证主义法律传统和制定法特征的人民民主的社会主义类型的宪法权利体系。五四宪法克服了自由主义宪法形式平等的不足，强调政治平等，并兼顾形式平等和实质平等。在对公民自由权的规定上，五四宪法注重对自由权的物质与制度保障；规定了多样性的财产权；重视社会权。五四宪法的对公民权利的这些规定，显示了五四宪法追求幸福生活的制宪目的。无论怎样分析，就是以今日视点重新审视五四宪法的基本权利条款的规定，这部宪法都堪称是一部保障自由的社会主义类型的宪法。这不仅因为五四宪法制定时期的人民民主的国家性质，而且也因为这部宪法体现了与自由资本主义宪法的显著区别。由于自由资本主义宪法的中心价值是个人主义主导之下的个人自由，故自由主义宪法的基本权利特征以自由权为核心，注重对人身自由、精神自由和经济自由的保障。而在五四宪法这里，我们更多的看到的是民主主义也即人民民主的宪法特点。在这里，基本权利的中心价值是平等而非自由。例如，强调政治平等与经济自由；经济公平而不是经济自由；既注重形式平等也注重实质平等；对私人财产权的限制。这使得五四宪法在体现传统社会主义平等价值的同时，依然不失其对自由的深切关注。
中国社会科学院罗耀培研究员认为，五四宪法之所以没有得到有效实施的最大原因，就在于执政党对民主法治的认识存在很大的局限性，认为法治是手段，民主也是手段。宪法的制定主要是为了解决政权的合法性问题，并不想用宪法来规范国家权力的运行。宪法实施中存在着一些令人反思的问题。如人民主权原则的缺失。“一切权力属于人民”这一宪法原则，应当贯彻到宪法各个章节之中，不仅有实体法，而且还有程序法的保障，但五四宪法没有保证人民代表大会真正成为名符其实的最高国家权力机关。二是缺乏必要的监督保障。五四宪法规定了全国人大“监督宪法的实施”，但没有机构程序的保证。要健全和加强我们的社会主义民主制度，必须采取建立专门宪法监督机构和程序的办法。法国式的宪法监督委员会，值得学习借鉴。
中南财经政法大学王广辉教授认为，五四宪法尽管规定了公民多种多样的自由和权利，但是却缺乏理论上的支撑。囿于当时对宪法在认识上的局限性，制宪者对于保护公民权利的认识不是非常明确。制宪者当时的最主要考虑，是通过宪法的制定，给新中国的政权提供合法性的基础，而主要不在于对公民权利的保护。五四宪法的这个制宪目的决定了，五四宪法重视对政权、制度的建设，它虽然规定了对公民权利的保障，但这些保障不是非常充分，并没有贯穿保障人权的精神。首先，五四宪法对于国家权力的规定，既有列举式条款，又有概括式规定，而对公民权利的规定仅仅列举规定；其次，将“国家机构”一章置于“公民的基本权利义务”之前，一定程度上反映了在当时的历史背景下我们对国家与个人、国家权力与个人权利之间关系的立场，体现了“国家主义”或者说“国家本位”的价值取向。再次，五四宪法将公民的财产权作为宪法原则，而不是作为公民的权利予以规定，将保护财产权作为国家的一种政策，对公民个人财产权的保障似乎是国家对公民的一种施舍，在根本上取决于国家愿意的程度，这是一个结构性的错位。另外，五四宪法规定的基本权利，虽然从形式上看，包括了各国宪法中普遍规定的基本权利，但在内容的确认上过于简单，实际上仅仅是一种纲领式的宣告。五四宪法在保障公民权利方面的这些不足，对我国后来的几部宪法产生了不少消极影响。
三、21世纪中国宪政的走向
武汉大学秦前红教授认为，在总结五四宪法的经验的基础上，21世纪中国的宪政建设中，全国人大及其常委会要从“变革性立法”走向“自治性立法”，这也是完善人民代表大会制度的一个重要方面。当下我国的立法明显带有“变革性立法”的特点，以立法作为中国经济和社会变革的推进器，鼓励前瞻性立法、实验性立法，强调法律是政策的总结或固化，忽略法律执行的严格性，强调法律要为改革让步。不过，社会的转型、阶层的分化以及政治经济文化的新情势要求实现立法模式向“自治性立法”转变，而转变的要务在于针对社会不同领域的特质而采用不同的立法技术进路。
北京大学张千帆教授认为，总结历史是为了展望未来。21世纪中国宪政的希望寄托于人民代表大会制度的完善。目前人民代表大会制度存在很多失序的地方，管了很多它本不应当去管、也管不好的事，比如说个案监督等。总体上说，人民代表大会制度完善的关键，就是要强化人民对政府的政治控制。改革的方向就在于，强化人民代表大会的代议职能，比如说强化对政府的政治控制；弱化其司法职能等。具体改革方向是完善候选人的权利、完善议事规则、完善选举人的权利。
