公民政治权利研究
发布日期：2004-10-19 文章来源： 互联网
一、引 论
公民政治权利无疑是政治学与法学所共同关心的，但是，学者们偏重于对具体政治权利的研究而很少从总体上对之加以论述。这使对公民政治权利的界定停留于表面，对公民政治权利的构成理解含混、不合逻辑，更缺乏对公民政治权利的深刻把握。本文从二个方面讨论公民政治权利：公民政治权利是什么和为什么要有公民政治权利（即公民政治权利存在的根据是什么）。这是关于公民政治权利的二个相关而基本的问题。本文的理论意图在于从总体上把握公民政治权利并对之做较为深刻的阐述。
二、定义与结构
对公民政治权利，通行的定义是：“公民依法享有参与国家政治生活，管理国家以及在政治上表达个人见解和意见的权利”。[1]这仅仅是关于公民政治权利的形式定义，因为这一定义仅仅指明政治权利与作为一种政治行为的参与之间的关系，并没有指明公民政治权利作为宪法上制度设计的功能与本质所在。有的学者注意到了政治权利的功能而将其定义为：“参与政府管理与影响公共政策之权利”。[2]这一定义对政治权利的功能的理解仍属偏狭。另有学者把政治权利定义为：“社会成员实现利益分配的资格”。[3]这一定义正确地从利益出发把握政治权利，较为深入地指明了政治权利的功能，但是，否认政治权利属于利益本身而仅视其为政治手段，更没有揭示公民政治权利的本质。
本文对公民政治权利的定义是：公民参与并影响政治生活从而得以在社会的政治生活领域达到自我实现的权利。这一定义包含了对政治权利的二项相关认定：第一，政治权利是公民参与政治生活的权利，以此区别于公民的人身权利、物质权利、精神生活权利。由于政治生活在本质上是主体间利益关系的特定形态（与公共权力相关的形态），因此，对政治生活的参与和影响是涉及利益分配及其实现的。在这一意义上，可以同意政治权利作为政治手段而存在。第二，在最终的意义上，政治权利是使公民在社会的政治生活领域达到自我实现的权利，参与并影响政治生活则是达到这一自我实现的必经途径。因此，政治权利还应被认为是利益本身。这是超越了参与并影响政治生活这一层面而对政治权利的理解。
要想阐明什么是政治权利，仅停留在给出一个定义上是不够的（即使这一定义的合理性不受怀疑），还应该确定公民政治权利中包含有哪些具体权利（它们是公民政治权利的要素）并指明具体权利的相互关系（这一相互关系形成了公民政治权利的结构）。以下，本文将依公民政治权利的各具体要素间的逻辑关系，以及各具体要素与“参与并影响政治生活”之间的逻辑关系，阐述公民政治权利的结构。[4]
对公共事务的决定权构成公民政治权利的第一部分。所谓公共事务，指个体（公民）集合而成的共同体的事务，关涉每一个体而非个人事务。公共事务应该由公民共同决定（共同决定的过程中若意见相左，则少数服从多数），由此形成公民对公共事务的决定权。由公民决定的公共事务有三个方面。第一，选择公共权力的行使者。共同体中需要分离出少数人具体行使公共权力以执行公共事务，因此在共同体中存在对公共权力的具体行使者即国家权力主体的选择。这可以说是最为基本的一项公共事务，选举权就是用来决定这一项公共事物的权利。对于选举的意义，学者写道：“选举是产生近现代国家机构或其他公职人员的最普遍、最根本的方式”，“是公民对国家和社会发展的一种决定性选择”。[5]这也是对选举权的功能与意义的界定。选举权之首要的和最为古典的政治权利，原因于此可见。第二，在共同体内的利益分配，包括对个体利益与公共利益的分别确认及对二者关系的界定。分配利益是另一项最为基本的公共事务。近代以来，由于利益分配采取的是法律形式，因此，决定利益分配的权利表现为对宪法（包括修宪案）的通过权（即制宪权与修宪权）和对普通法律的创制权。[6]第三，决定资源增益。利益的实现离不开作为客观对象的资源，是对资源的占有与支配。而一定社会的资源总量（资源的既有状况）相对于主体需要总是匮乏的，因此，在以法律形式分配利益之后，还需要做出资源增益的决定，以使利益得到最大程度的实现。[7]通常，资源增益的决定是由代议机关做出的，如决定战争与和平、批准国民经济与社会发展计划等。但是，有一部分被认为极为重要的资源增益决定不由代议机关做出而由公民投票加以决定，如乌兹别克斯坦共和国宪法（1992）规定：“卡拉卡尔帕克斯坦共和国有权根据卡拉卡尔帕克斯坦人民的全民决定退出乌兹别克斯坦共和国”，再如一国对于是否加入国家组织的全民投票。这一方面的决定权可称特定事项决定权。可以说，由公共权利行使者的选择权、共同体内的利益分配权、特定事项的决定权构成的公共事务决定权是公民政治权利的基本的和主要的部分。
公民政治权利的第二部分是担任国家公职的权利。公民参与政治生活并不限于参与公共事务的决定，每一公民都有权根据自己的意愿依照法定标准并经法定程序，使自身成为公共权力的行使者，从而参与国家权力的运行。这就是担任国家公职的权利。[8]由于国家权力的运行直接关系到公共利益与个体利益的实现状况，因此，公民参与国家权力的运行具有参与决定公共事务所不可替代的意义。然而，学理上对担任国家公职这一项权利并没有给予足够的注意。本文的阐述已经简要指明了这是一项应然的权利，宪政实践也在事实上确认了这项政治权利。[9]
对国家权力的监督与制约则是公民政治权利的第三部分。国家权力的实际运行存在着违背共同体的意愿和利益的可能，这已是政治学与法学的常识了。这使得有必要对国家权力的实际运行加以监督和制约，从而避免（至少是尽可能地避免国家权力运行损害公共利益或在损害发生之后加以救济。监督与制约权具体表现为：第一，罢免权，这是公民以共同意愿剥夺国家公职作为国家权力主体的资格的权利。第二，对法律的复决权，这是公民对代议机关的立法行为加以纠正的权利。第三，请愿权，即批评与建议权，这是公民向国家机关及其公职人员就其权力行使行为提出异议并希望其改进或提出建议并希望其采纳的权利。
公民政治权利的第四部分是公民的联合行动权。公民不仅可以纯粹以其个人行为而参与政治生活，也可以与具有共同政治意愿的其他公民联合参与政治生活，这就是联合行动权。联合行动不仅使公民才参与具有影响政治生活的更大的可能性，而且可以在参与中获得归属感、团体感。联合行动的意义于此可见。具体的联合行动权有下列诸项：第一，政治结社权，即公民出于政治目的，以共同的政治意愿组织或参加政治团体的权利。政治结社是具有持续性的联合行动。第二，游行、示威权，这是不特定的多数公民出于共同的政治目的对外尤其是向国家机关表达其共同意愿的权利。游行示威是临时性的联合行动。政治结社和游行示威是二项显态的联合行动，至为直观。第三，发表政治见解权。这项权利是公民以个人行为即可行使的权利，似乎与联合行动无关。实际上，发表在见解的目的总是希望自身的政治见解能为他人所接受进而实施相同的政治行为，换言之，发表政治见解具有（至少是潜在地包含了）形成联合行动的目的。[10]因此，发表政治见解是一项隐态的联合行动。
最后，公民政治权利还包括知政权，即公民有权获得关于政治生活的信息。所谓政治生活信息，可以理解为与公共事务直接或间接相关的全部信息，其中尤其指与公共权力的行使相关的信息。现当代宪政中的知情权制度就旨在保障公民获得官方情报的权利。[11]知政权的意义在于：一方面，它是公民行使其他政治权利的前提。离开了对政治生活信息的了解，参与将是不可能的（在一无所知的情况下，如何投票或提出政治见解？即或投票，又有何意义？）。此时，知政权作为手段。另一方面，每个公民实际上都被纳入一定的政治关系中，政治生活信息也就成了与每个公民直接或间接相关的信息，因此获得政治信息成为每一个公民的需要本身。此时，知政权具有目的的性质。
完整的公民政治权利体系正是由上述五个部分有机构成的。下文将要阐述的是：公民政治权利的根据何在？
三、人民主权的表现形式
人民主权是民主宪政的首要的与核心的原则：“从本体角度来规定民主制，民主制的基本内容和宗旨应该是，使人民在政治关系及相应的政治国家中享有至高无上的权力。一切权力归人民，人民是政治国家权力的来源、依据和归宿。”[12]离开了人民主权原则，绝无民主和宪政可言。然而，人民主权并不能停留在空洞的口号和抽象的原则。人民已经熟知科恩是从公众参与来认识和阐述民主的：“社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”。[13]这实际上可以理解为对人民主权的一种较为直观与制度化的表述。与此相应的问题是，如何使人民确实地享有至高无上的权力？社会成员的参与又是如何才能实现？这需要从三个方面进行具体的制度设计。
第一项制度设计是使共同体拥有对公共事务的最高与最终的决定权。一般而言，公共事务应该由共同体自行决定（而不必也不应假手他人），但是，公共事务具有多样性与复杂性的特点（社会越是发展，公共事务就越是如此），完全的自行决定是不可能的和不合适的（如导致做出决定所需成本的昂贵），因此而有国家机关对公共事务的决定，学说上所称“公共政策”即是。这说明，对公共事务的决定是由共同体的自行决定和国家机关的决定构成的。国家机关的决定只能是派生性的和补充性的，因而是从属性的；共同体的自行决定则具有根本性和原生性，因而是最高的和最终的。如果共同体对公共事务不能自行决定，或其决定不是最高的和最终的，那么共同体就是“被决定的”，就是客体和对象性存在，遑论“享有至高无上的权力”。这就需要使构成共同体的公民平等地拥有一种资格，以此资格参与共同体对公共事务的决定，并且所决定的事项是公共事务中最重要和基础性的，从而形成共同体对公共事务的最高与最终的决定。这种资格就是本文中公民决定公共事务的权利。决定公共事务的三项具体权利即国家权力主体选择权、共同体内的利益分配权、特定事项决定权，正是针对了公共事务中最重要的和基础性的方面。可见决定公共事务的公民政治权利是“使共同体拥有对公共事务的最高与最终的决定权”的必然要求和具体形式。离开了每一单个公民的决定公共事务这一政治权利，就不会有人民主权原则的具体制度表现，人民主权将流于空洞与抽象。
第二，在人类今天及今后相当长的时间内，公共权力除了人民直接行使（直接民主制），还具有另一形式：“在现实上，（公共）权力在很大程度上依然具有个人或少数人的形式”。[14]采取了个人形式的权力即国家权力，这时的个人成为国家权力主体。国家权力在本质上是主权的派生，是公共的权力，关于国家权力的选举制而非世袭制、轮换制而非终身制、制衡制而非集权制这些制度设计正是针对了并表明了国家权力的公共性。[15]任何公民都有资格成为国家权力主体，获得表现为个人形式的公共权力，并且，这一资格是同等的（选举制与轮换制正是为了保证公民这一平等资格）。[16]因此，人民主权原则必然要求公民拥有担任国家公职这一政治权利。如果没有这一项政治权利，公民就永远只能被强制性地而不是自愿地排除在作为主权派生形式的国家权力体系之外，那么，国家权力将不再是“公共的”，将失去作为主权派生的性质，人民主权也就只能是水月镜花了。[17]只要存在公共权力的个人形式，就必须相应地存在使公民平等地获得这一形式的制度设计。
第三项制度设计是使共同体拥有对国家权力运行的制约权。国家权力是人民主权的行使状态而服务于公共利益，在其直观形态上是执行共同体对公共事务的最高与最终的决定。在社会还没有进化到高度自治的时候，共同体无法自行对公共事务加以处理而只能交由作为人造组织的国家（公共权力要采取个人形式的原因也在此）。只有执行符合了共同体的决定，公共利益才能得到最大程度的实现。但是，执行对于决定的背离又是难免的。这意味着，国家权力运行存在与公共利益不相一致甚至损害公共利益的可能。这就需要建立起共同体制约国家权力运行的政治机制。[18]如果缺乏这一机制，国家权力就会凌驾于社会之上，就会超越人民主权；并且，国家会逐渐形成其自身的利益并以之取代公共利益从而使公共利益归于虚幻。这足以使“共同体拥有对公共事务的最高的和最终的决定权”这一制度设计变得毫无意义。共同体对国家权力的制约必须也只能转化为公民对国家权力运行的制约，即以权利制约权力，否则共同体的制约就会是空洞的。公民政治权利是第三构成部分正是担负了“使共同体拥有对国家权力运行的制约权”的功能，尤其是其中的对国家权力主体的资格的罢免权和对法律的复决权利。[19]因此，以罢免权和复决权为核心的公民监督与制约国家权力运行的政治权利是作为人民主权原则是又一具体制度设计而存在的。
如果说公民政治权利中的决定公共事务的权利、担任国家公职的权利、制约国家权力运行的权利是人民主权原则的直接制度形式，那么，公民政治权利中的联合行动权则是相应的辅助性的和补充性的制度设计。联合行动权使公民在以个人行为参与政治生活之外，以一种联合行动参与政治生活，从而得以对政治生活形成更大的影响。联合行动的直接目的是更有效地按个人的政治意愿决定公共事务、担任国家公职或制约国家权力。例如，参加特定的政党，借助政党选举而获得国家公职；再如，通过发表政见，使其他公民对某一项形成共识而做出相应的投票。如果禁止公民寻求显态或隐态联合行动的权利，前述三项制度设计的功能将会是有限的，尽管这一禁止可能无损于人民主权原则的实际存在。
知政权对于公民政治权利的前提性意义是显而易见的，这意味着，要使上述四项制度设计具有实效而不是流于形式，就必须有相应的关于知政权的制度设计。因此，知政权制度的存在同样出于人民主权原则的逻辑必然。战后知情权制度与知情权理论的迅猛发展自有其根据所在。
显然，宪政实践中关于公民政治权利的全部制度设计是由人民主权原则所决定的，是人民主权的直接表现和具体形式。就制度设计这一特定角度而言，公民政治权利是作为民主政治的不可或缺的手段和形式而存在。
四、人的自我实现的逻辑内涵
按照马斯洛从心理学出发而建构的科学人本主义，作为人类生存动机的需要有二个方面：一是由缺失性动机引起的生存的基本需要，二是与人如何生存得更好、与自我发展有关的即与超越性动机和存在价值相关的发展性需要。发展性需要被马洛斯确定为在自我实现名下的人的终极价值，或不可还原的存在价值。在存在状态即本质状态中，人实现了他的一切潜能，人成为了真正的人。因此，自我实现是人性的最高境界。[20]这一境界是这样达到的：“自我实现不只是一种结局状态，而且是在任何时刻在任何程度上实现个人潜能的过程”[21]，更确切地说，“自我实现的人广泛地享受生活的各个方面”。[22]自我实现的人即是自由的、全面发展的人。马斯洛的意义主要不在于指出人应该是什么，而在于将人的存在本质与人的需要（及其满足）相联结，从而不仅思辨地而且实证地关注人。[23]
个体的单独存在和由个体集合成为共同体是人类的二种有机联系的存在方式。一方面，“人作为对象化活动主体是以个体方式相对独立地存在着”；另一方面，“社会作为许多个人的相互合作，是人的广泛的持久的对象性活动必须借以实现的方式。”[24]“生活的各个方面”包括了基于社会共同体的公共事务而形成了政治生活。社会共同体并非离开个体而抽象存在，它是每一个体的共同体，是由每一个体参与决定的共同体。因此，“广泛地享受生活的各个方面”必须包括个体参与和影响共同体的政治生活。只有如此，个体才能作为存在，才能具有主体性，才可能达到理想本质。在这一意义上，参与和影响政治生活成为个体的内在需要，是价值本身。“人是政治动物”这一著名命题正是指明了个体的这一内在需要。
个体参与和影响政治生活的内在需要获得了相应的法律形式，这就是公民的政治权利。尽管权利的定义最为法学家们聚讼纷纭，但是，权利作为利益的法律形式，因而作为需要的法律形式，却是人们所共同认可的。因此，公民政治权利就无非是法律尤其是宪法对个体参与和影响政治生活的内在需要的确认，是人的自我实现的法律表现。在这个意义上，公民政治权利就是个体存在的价值，就是目的，因而是人的自我实现的逻辑内涵。
公民在政治生活领域的自我实现，或者说，政治生活领域的个人潜能，由二个方面构成。第一，自决，即对自身利益和公共利益的判断与选择，对公共事务的决断等。第二，自主，即公民在政治生活中追求人格的独立和完善，摆脱政治上异己权力的束缚与奴役，个性得到张扬。[25]对此，马斯洛这么说：“自我实现即意味着我是我自己身心的主人，我支配着我自己”。[26]仔细分析可以发现，公民政治权利正是充分地包含了自决、自主这二个方面的内涵而不是排斥和否定人的自决、自主，因而完整地对应了公民在政治生活领域的内在需要。可以说，公民政治权利远远地超越了使个体成其为人的层面，是直接与使人成其为完整的、自我实现的人逻辑相关的。[27]这才是公民政治权利的本质所在。关于公民政治权利的研究必须指明这一点才是科学的和深刻的。
五、结 语
上述表明，公民政治权利是手段与目的的统一。作为手段，它是民主政治的具体制度设计，是人民主权原则的表现形式。此时，公民政治权利指称的是作为行为的参与。作为目的，它是个体需要本身，具有独立存在的意义。此时，公民政治权利指称的是作为需要与价值的参与。
公民政治权利从近代到现当代经历了显著的变化：就其直观层面而言，表现为公民政治权利在量上的增加，如全民公决权、罢免权、创制权、复决权等；就其功能层面而言，则是形成了直接民主制，从而使公民对政治生活的参与和影响达到了前所未有的程度，公民的政治潜能得到了远大于往日的实现。这一显著变化正是因于公民政治权利的双重性并深刻地表现了这一双重性。变化还会继续，因为人的自我实现程度是随人类的日益进化而增大的，人的主体性是处于不断的拓展中的。
注释：
[1] 许崇德主编：《中华法学大辞典-宪法卷》，中国检察出版社1995年版，第788页。多数的大型辞书与论著均持相同的论点。
[2] 林嘉诚、朱宏源编著：《政治学辞典》，五南图书出版公司1990年版，第279页。
[3] 王浦劬主编：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第104—109页。
[4] 学者有错误地将非政治权利作为政治权利的，如将“享受荣誉称号”这一纯属精神生活的权利作为政治权利。本文限于篇幅无法加以辨析。本文中未提及的权利，即不认为属于政治权利。扩大政治权利范围的观点，或许与泛政治化的传统有关。
[5] 王玉明著：《选举论》，中国政法大学出版社1992年版，第12—13页。
[6] 可详见罗厚如：《论公民直接立法权》，载《法律科学》1996年第二期。
[7] 关于利益分配与资源增益，本文作者已另有专文《利益的法律分配及其保障》。
[8] 本文在广义上使用“国家公职”一语，包含了代议机关、行政机关、司法机关的职位。一般所称之被选举权，包含在本文之担任国家公职之内。
[9] 白俄罗斯宪法第三十九条的规定具有典型意义：“白俄罗斯共和国公民根据自己的能力和专业特长享有平等地获得国家机关任何职位的权利”。一些国家的宪法对此项权利即使未明文，实际上也是加以确认的，否则岂非要认定所有担任国家公职是非法的？
[10] 如果发表政治见解纯粹出于表达内心世界的需要而不带有以之影响政治生活的目的，那就是属于精神生活的权利。
[11] 详见杜钢建：《知情权制度比较研究》，载宪法比较研究课题组编：《宪法比较研究文集》第一集，南京大学出版社1993年版。
[12] 万斌、薛广洲著：《民主哲学》，浙江人民出版社1994年版，第33页。
[13] 科恩著，《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务引书馆1988年版，第10页。
[14] 程竹汝：《论权力的工具性问题》，载《政治学研究》1996年第三期。
[15] 选举制、轮换制、制衡制构成共和政体的特征，见董崇山著：《政体论》，中国展望出版社1986年版，第七章。
[16] 即使按精英民主论，使人民有平等的机会成为政治精英和公民定期地选举精英也是必不可少的。
[17] 当以财产、肤色等对公民的被选举权加以限制的时候，人民主权实际上成了“资本主权”。近代民主即是。
[18] “以权力制约权力”这一原理转化为二种机制，一是国家权力之间的相互制约即国家权力系统的自我制约机制，二是人民主权对国家权力的制约即国家权力系统的外部控制机制。较为详细的阐述，可参阅李琦：《孙中山的宪政思想：以政府权力制约论为理论中介的研究》，载《厦门大学学报》1992年法学专号。
[19] 参见何华辉著：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第207—213页。
[20] 参见张一兵著：《西方人学第五代》，学林出版社1991年版，绪论、第二章第一节、第四章第二节。
[21] 马斯洛著：《人性能达的境界》，云南人民出版社1987年版，第55页。
[22] 马斯洛著：《存在心理学探索》，云南人民出版社1987年版，第27页。
[23] 这就是本文选择马斯洛的学说作为公民政治权利的分析尺度的原因所在。
[24] 《民主哲学》第15页。
[25] 本文的阐述参考了：《民主哲学》第33页；商英伟、白锡能主编：《自由论》，福建人民出版社1993年版，第六章第一节。
[26] 《人性能达的境界》第53页。
[27] 人权通常被解说为“使人成其为人的资格”，并不全面。从本文的研究思路出发，人权与人的自我实现之间的关系，需要更充分的认识。
