一、预选是一种应付候选人较多、产生选举难局时的技术性办法

　　二、“酝酿”的弊端

　　三、北京市1998年区县人大选举中预选的成功实践

　　四、预选是否成功关键在于程序设计

　　一、预选是一种应付候选人较多、产生选举难局时的技术性办法

　　在我国选举法律中，预选是一种在提名候选人较多的情况下确定正式候选人的方法。我国现行1995年《选举法》明确规定，在县以上人大选举上一级人大代表的时候，也就是间接选举的时候，如果所提候选人人数超过应选代表名额的1/2，则“进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。”（31条）

　　然而，以上关于预选的规定只适用于县以上人大代表的间接选举，在县乡两级人大代表的直接选举中，我国现行1995年选举法却没有明文规定当提名候选人较多时应采用预选程序，而只是笼统地规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。”（31条）

　　人大代表的无记名投票选举本来就是一种根据较多数选民的意见，从候选人中选择人大代表，组成人民代表大会，代表人民行使国家权力的方法；在确定正式候选人的时候，如果出现提名候选人较多这种选举难局1的时候，运用投票程序选出正式候选人，本来是一种非常正常的技术性方法，在日常生活中屡见不鲜，也是我国1979年、1982年《选举法》曾经正式明文规定的。我国1979年和1982年《选举法》规定，人大代表直接选举和间接选举如果出现候选人过多的难局，都可以进行预选。但是，1986年修订选举法的时候，却不知由于什么原因取消了这种技术性的规定，实际上否认了“预选人较多”这种客观存在的选举难局。

　　1995年修订的现行《选举法》，规定了在人大代表的间接选举中可能出现候选人数较多（具体标准规定为候选人人数超过应选代表名额的1/2）时选举难局的处理办法，也就是预选，也就是在人大代表的间接选举中恢复了预选程序。但是，直接选举中却没有同时恢复。，从而造成了县乡人大代表直接选举中选举程序链条的断裂，也造成了“酝酿”正式候选人的时候的黑箱操作屡禁不止、选民选举热情和参选热情不断受到打击等一系列恶果。（详见后文）

　　二、“酝酿”的弊端

　　之所以出现提名候选人较多甚至过多的选举难局，是与我国《选举法》所规定的候选人提名方式密切相关的。我国选举法规定了两种代表人提名方式，一种是政党和人民团体的“组织提名”，一种是选民或者代表十人以上联名推荐代表候选人，后者提名门槛较低（当然也非常民主），一个后果就是提名候选人大大超过应选候选人。比如，在上一次1998年北京市区县人大代表选举中，北京18个区县应选代表名额是4403人，政党和人民团体提名700人，而选民提名的初步候选人达50256人，两项提名相加为50956，是应选名额的近12倍，但是选举法规定的正式候选人和应选名额之比是不低于4/3倍，不高于2倍（“由选民直接选举的代有候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍”，选举法第30条），也就是说，在正式选举之前，必须把这12倍的初步候选人数字，压缩到2倍以内，也就是从50956人压缩到8806人之内。2

　　《选举法》对这个压缩过程是这样规定的：“由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”，容易想见，这是个艰难的过程，更致命的是，选举法在这里使用了许多非法律概念，比如什么叫“反复酝酿”？由选民小组反复酝酿、讨论、协商，是选民和选民互相协商吗？还是提名某候选人的选民与其他不同候选人的选民协商？协商的目的是减少提名，那么按照什么标准来使一些选民放弃他们的提名，认可其他人的提名？法律说“根据较多数选民的意见”，这个较多数选民，是否指各选民小组内较多数选民的意见？如果是这样，各选民小组是否可以投票确定他们认可的正式候选人？如果是这样的话，这就等于选民小组内部就初选名单进行预选投票了。

　　在实践中，这个反复酝酿的过程成为人民代表民主选举中最不民主的一个阶段，整个公开选举过程中最容易发生黑箱操作的一个阶段。“反复酝酿”做的好的标准，是所谓“三上三下”，这只是指酝酿的次数的确是反复的，但未必表明这样酝酿出来的正式候选人名单，的确符合较多数选民的意见，因为没有一个像选票数目那样一个客观标准，所以很难让选民信服。而反复酝酿在很多情况下，却成为少数人，比如单位领带，黑箱操作的接口。这样操作出来的正式候选人名单，不符合多数选民的意见，也未必符合党派的意见，而仅仅是少数人操纵选举的遮羞布。很多明明有许多选民联名推荐的候选人，就是这样被莫名其妙地“酝酿”掉了。3许多选民和被提名地候选人之所以不服最终的选举结果，最终产生厌选情绪，作出对人大代表选举不民主的平价，就是因为这个“酝酿”阶段的不民主、不透明、黑箱操作、贯彻领导意图。4

　　从具体数字也可以看出，1998年北京市区县人大代表选举中，反复酝酿的结果，是选民推荐的初步候选人从50256人变为6048人（8.3倍），而政党和人民团体推荐的700名候选人全部成为正式候选人。两项相加6748人，是应选代表名额4403人的1.5倍。后来在正式选举中，党派提名人共有4人落选，一名非候选人当选，一名代表未选出来。也就是党派提名的700人当选696人，当选率99%，选民提名的正式候选人当选3705，当选率61%，如果以初步候选人为分母计算当选率，则为7.3%.（3705/6048=0.61， 3705/50256=0.073）。这难免给人留下这样的印象，就是酝酿就是把选民提出的候选人大幅度酝酿掉。

　　但实际上，也许政党提名候选人本身的代表性可能比选民10个人联名提名的候选人代表性要高，但是因为没有一个显示代表性的程序，使得选民无法判断是不是高，高多少，就难免使人得出所谓“酝酿”就是政党提名候选人排挤选民提名候选人的印象。

　　最后要说明的是，我们这里反对只用反复酝酿作为确定正式候选人的唯一方式，并不是反对酝酿本身。所谓反复酝酿、讨论、协商应该是和整个选举过程相伴随的，从提名初步候选人、确定正式候选人到最终投票选出人大代表，每一个过程，都少不了选民之间，选民团体之间，选民与选举组织者之间的酝酿、讨论、协商。这也是选举的公共性所在。

　　三、北京市1998年区县人大选举中预选的成功实践

　　尽管1996年选举法中回避了直接选举中的预选问题，但是，由于直接选举中提名候选人较多甚至过多的选举难局客观存在，一些省市自治区的选举法实施细则还是规定了直接选举中的预选。目前，北京、河北、宁夏、广东、海南五个省市自治区的地方性法规中规定了直接选举中的预选。

　　2003年9月14日第五次修订的《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》（以下简称北京市《选举实施细则》）规定：在确定正式候选人名单的时候，“各选区应当按选民小组，组织选民对选举委员会汇总公布的代表候选人初步名单进行反复酝酿、讨论，选区工作组可以召集由选民小组或者几个选民小组联合推选的选民代表进行民主协商。必要时，也可以进行预选。选举委员会根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，在投票选举日的五日以前公布。”（36条）“代表候选人名单，按姓名笔划顺序排列。经预选确定的，按得票多少顺序排列；票数相等的，按姓名笔划顺序排列。”（38条） 北京市《选举实施细则》之所以规定在“酝酿”之外，“必要时，也可以进行预选”，原因在于并不是所有的反复酝酿都能解决候选人超过应选名额两倍的问题。

　　比如在1998年北京市县区人大选举中，门头沟区龙泉镇选举分会下的三家店选区，登记选民3891人，应选代表2人，正式候选人最多应为4人，但由于提名候选人人数太多，经过选民小组三上三下酝酿后仍然有6名候选人，超出2人，无法继续协商。这种情况下只能通过预选确定正式候选人名单。龙泉镇选举分会经过区选举委员会的批准，在1998年11月30日，也就是门头沟区协商正式候选人的最后一天，举行了一次由全体选民参加的预选。

　　预选办法规定，6名候选人中选2人，多选无效；以得票最多的前3人为本选区的正式候选人。预选从早上8点进行到下午2点完成。设投票站5个，流动票箱21个。共发出预选选票3629张，收回3618张，有效选票3614张。

　　“龙泉镇选举分会及时收集了选民的反馈意见，对经过预选产生的3名正式代表候选人，选民普遍表示认可，并指出如果不进行预选，凭长官意志强行确定候选人，选民只能是口服心不服；预选虽然麻烦一点，但使选民心理舒畅。”5

　　四、预选是否成功关键在于程序设计

　　在2001-2002年乡级人大代表选举过程中，中国社会科学院“基层民主政治建设”课题组在设计了一套乡级人大代表选举的预选程序，并在河北、安徽、江西、江苏、浙江等省选择了一些乡镇进行试点。6试点表明，预选是否成功关键在于周密的程序设计。

　　课题组设计并经过各地实际情况检验并作出调整的预选程序基本上也可以适用于城市地区和县级人大代表的直接选举7.并且由于城市选民，无论是地域选区还是单位选区都比农村选民集中，这一套预选程序实施起来，应该比农村地区更为方便和集约。

　　由于预选的目的是在产生候选人过多难局的时候按照多数选民的意愿缩小候选人名单，预选万全是为正式选举做准备，所以在设计预选程序和考虑未来修改选举法的时候还应该考虑如下问题：

　　1.未来选举法修改应该对预选程序做出完善的规定。比照间接选举中只要候选人数超过法定最高差额比例（间接选举中是超过50%）就当然转入预选程序的作法，直接选举中的预选程序的启动，也应该规定，当提名候选人超过了法定最高差额比例（现在的规定是超过100%），就当然转入预选程序。

　　2.正式选举出的人大代表应该具备相当的代表性，所以我国选举法规定：“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。”即正式选举的人大代表要获得绝对多数的选票。为了保证选票不致过于分散，以致出现无人过半数的僵局，选举法规定了正式候选人的最高差额比例（2倍）。但是，预选不必代表性问题，预选的目的是通过投票，找出那些最有可能当选的正式候选人，所以预选程序中不必照办正式选举中对投票人数和得票需要过半数的要求，1/3甚至1/4选民参加投票就属有效，按得票多少排序确定正式候选人。

　　3.如果仍然担心提名候选人过多而出现散票僵局，解决方法有两个，一个是扩大现行政党和人民团体提名的范围，容许合法登记的社团的提名，或者提高选民联名推荐的门槛（比如从现在的10人提高到20人，30人）。另一个是容忍竞选。

　　「注释」

　　1 其实还应该包括提名候选人过少甚至未能提出候选人这种难局。参见史卫民、刘智主编，《规范选举》，第336页，中国社会科学出版社，2003.

　　2 史卫民、雷兢璇，《直接选举：制度与过程》，第355页，表8-2， 北京：中国社会科学出版社，1999.

　　3 史卫民、雷兢璇，《直接选举：制度与过程》，第421-422页， 北京：中国社会科学出版社，1999；史卫民，《公选与直选》，第191-196页，北京：中国社会科学出版社，2000.

　　4 蔡定剑主编，《中国选举状况的报告》，第180-190页，280-284页，北京：法律出版社，2002.

　　5 史卫民、雷兢璇，《直接选举：制度与过程》，第359页， 北京：中国社会科学出版社，1999.

　　6 史卫民、刘智主编，《规范选举》，中国社会科学出版社，2003.

　　7 非常周密的预选程序设计，见史卫民、刘智主编，《规范选举》，第336-338页，中国社会科学出版社，2003.

　　北京大学法学院·赵晓力