2004年8月23日，十届全国人大常委会第一次审议《选举法》修正案草案，拉开了1979年以来第四次修改《选举法》的序幕。这次修改有四处：一是在县乡人大代表直接选举中恢复预选程序；二是规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题；三是提高罢免县乡人大代表的门槛；四是加大对破坏选举的制裁，明确界定贿选。
这次修改只是个别修改，不是全面修改，总的倾向是回应近年来，尤其是去年在深圳、北京地方人大选举中出现的一些新问题，加强选举的程序建设。这和中共16届4中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化”的精神一致……10月27日，十届全国人大12次会议上，修改完成。
一、恢复预选有利于避免“黑箱操作”
关于预选，1979年《选举法》就规定过县乡人大代表直接选举可以采用预选方式确定正式候选人。但在1986年修改《选举法》时，考虑到预选增加工作量，又考虑到有些地方搞了差额预选后，实行等额选举，用预选代替了正式选举，就废除了预选程序。此后完全通过“酝酿”确定正式候选人。但从去年深圳、北京的选举实践看，参与“酝酿”的往往只是选区工作组成员、选举单位负责人和少数并没有被选民授权的“选民代表”（严格说来直接选举中不应该再有什么“选民代表”），广大选民被排除在外，如何“酝酿”不公开，不透明，“黑箱操作”的嫌疑很大。比如在北京海淀区燕园街道第二选区（北大文科选区），第一轮“酝酿”，按选民联名推荐人数计算排名第2的人被“酝酿”掉了，而排名第13、14的人反而进入下一轮；第二轮“酝酿”，按选民同意人数计算排名第3、4、5被“酝酿”掉了，排名第6的反而成为正式候选人。基于对“黑箱操作”的不满，许多选民、自荐候选人都纷纷提出用预选的方式确定正式候选人。
但应该看到，预选并不是避免“黑箱操作”的唯一办法。对于经济不发达的选区或者居住分散的农村选区，倘若预选经费不列入选举经费由国库列支的话，缺乏经费会成为不举行预选的正当理由。所以，各省、市、自治区在制定实施《选举法》的具体办法的时候，一方面应详细规定提起预选的条件、程序、经费，一方面也不应忘记，在大部分选区，仍然需要通过非预选的方式确定正式候选人，这方面的程序建设也不能放松。比如可以规定，仍然采取“几上几下”确定正式候选人的，首先应以选民联名推荐人数多少作为进入下一轮的依据（政党、团体也应动员自己的成员联名推荐自己的人选），第二轮再以选民同意人数作为进入下一轮的依据，严格按照排名顺序确定正式候选人，选举委员会和选区单位不再搞什么姓别、年龄、职业、身份方面的平衡和照顾。这些工作做好了，其实也能起到预选所起的作用。
二、候选人与选民见面有利于选举公开
此次《选举法》修改草案规定“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”，与原来《选举法》把介绍候选人限制在选民小组内比起来，无疑扩大了候选人接触选民的范围，有利于选民对候选人的了解，可以减少过去那种盲人摸象式的投票选举。而候选人回答选民问题的规定，则有利于提高选举的的公开性和竞争性，有可能成为人大代表选举由目前的确认性选举向竞争性选举转化的契机。
1979年《选举法》第30条曾规定“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人”，这成为1980年前后北京大学、湖南师范学院、浙江大学、山东师范大学等高校学生搞竞选的依据。后来“竞选”被视为“资产阶级自由化”的表现，1982年修改《选举法》的时候，这一条就被删掉了，代之以在选民小组上介绍而不是宣传代表候选人。
这次修改，增加了候选人与选民互动的内容，但仍然把组织权力保留在选举委员会手中。显然，在省、市、自治区的实施条例中，对这一条仍然要进一步细化。实践中，已经出现了一些自荐候选人公开拜访选民、发放宣传材料、通过网络媒体与选民沟通以争取选票的情况。对这些选举行为，是否考虑由选举委员会进行备案管理，这样，一方面这些行为可以获得一定的合法性（比如，经选举委员会认可发放一定数量的宣传材料，城管部门不视为街头小广告），一方面也可以限制将来一些财力雄厚的团体和候选人滥用宣传手段过分影响选举。
三、提高提出罢免的门槛不如规范选举程序
现《选举法》规定原选区30人以上联名，就可以提出县乡人大代表的罢免案，此次《选举法》修改草案提高了这一门槛，规定提出罢免案最低应为原选区选民数的1/10，但选区选民数低于300人的，联名人数不得少于30人，选区选民数超过1000人的，联名人数100人以上即可。
那么我国现在县乡人大选举的平均一个选区选民数是多少呢？现在还没有直接的统计数据。据1998－99乡级人大直选的统计，全国乡级人大平均每一代表代表选民270人，1997－98年县级人大直选的统计，全国县级人大平均每一代表代表选民1348人，在不考虑城市每一代表所代表的人口数是农村每一代表所代表的人口数的四分之一（即所谓“四分之一条款”）的情况下，这两个数字大致可以看做是乡县人大代表选区最小选区的选民数。可以看出，选举法修正案规定的上下限基本在这个范围内。
根据全国人大常委会法工委主任胡康生所作的选举法修正案（草案）《说明》，提高罢免门槛的原因是有些地方新一届代表刚刚选出，尚未召开新一届人民代表大会就有选民联名要求罢免代表。而目前选举法关于罢免程序的规定使罢免代表过于容易，所以建议适当提高联名人数。
胡康生说的新一届代表刚选出就被提起罢免，是2003年深圳市南山区麻岭社区居委会选区的事，不过，据报道，那里选民之所以提出罢免案，根本原因在于选民联名提名的候选人落选，而官方提名的候选人当选的时候居然兼任选区选举工作领导小组组长！该选区还存在无故延期选举、选民无故重新登记、投票计票环节诸多不规范等等问题。选民对刚刚选出的代表提罢免案，明明是对选举中种种不合程序之处的一种抗议。面对这种抗议，不去规范选举程序，而一味提高提出罢免案的人数，无疑是扬汤止沸。须知，麻岭社区居委会选区重新登记后的选民数是849人，那位没有当选的候选人，联名推举他的人数是151人，即使要求1/10的选民数才能提罢免案，如果继续不按规则办事触犯众怒，达到这个要求也并不很难。
不过，最终通过的新选举法最终还是采取了绝对数方式，罢免县级人大代表，须五十名以上选民联名；罢免乡级人大代表，须三十名以上选民联名。胡康生解释，选举结束后，选民人数会发生变化，如果要罢免代表，联名人数是否达到原来所规定的选区全体选民的十分之一，难以把握，而采用绝对数的办法则一目了然。最终通过的方案实际上只提高了罢免县级人大代表的门槛，但比草案中曾设的门槛还是大大降低。
四、防止贿选最有效的办法是落实秘密投票
此次选举法修改还加大了对破坏选举的行为的制裁。在行政处分和刑事处分之外，又规定了治安管理处罚，并特别明确了贿选是“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”行为，并明确规定，以贿选当选的，“其当选无效”。
我国村民委员会选举的一个基本经验是，在熟人社会中防止贿选最有效的手段是落实秘密投票。假如贿选者不能监督得到好处的人真正投自己的票，投票者就可能“阳奉阴违”，贿选者就不免“竹篮打水一场空”，这样一来，贿选的动机就会得到有效的抑制。秘密投票就可以防止贿选者监督投票者。这方面，实践中已经摸索出了一些非常好的经验，比如设立秘密写票间，所有的投票者无一例外地进秘密写票间-否则，贿选者马上便能断定，进秘密写票间的人就是准备“阳奉阴违”的人。由此可见，严刑峻法未必是防止贿选的最有效手段，而加强选举的程序建设，一点一滴地培育选民和代表良好的民主习惯和对待选举的耐心，才是长久之计。
最后需要指出的是，我国下一次乡镇人大代表的选举时间是2006-07年，下一次区县人大代表的选举时间是2007-08年，此次修改《选举法》只要在2006年选举前完成即可，本来不必赶时间。我国人大选举制度面临的问题，绝不止草案中提到的四个方面。“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化”，还包括废除“四分之一条款”、扩大直选层次、探讨党内民主和人民民主的衔接点等一系列课题，这些都需要从长计议。实际上广东等地方人大完善选举制度的许多意见还没有纳入目前这个修改草案。不过在这方面，《选举法》已经充分授权，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则，报全国人民代表大会常务委员会备案”。如果地方人大用足这一条款，“让一部分地区先民主起来”的提议，也不是不可能实现。
清华大学法学院·赵晓力
