我国农村集体土地征用补偿制度初探
【内容摘要】：随着我国城市化进程的加快，大量农村集体土地逐渐被征为国有。当前，一些地方违法征占农民土地，而不给农民以合理的征用补偿及生计安置，由此引发的农村群体性事件时有发生，成为影响农村乃至整个社会稳定、和谐的突出问题。应当尽快完善相关立法，严格依法执法、司法，才能解决这些问题，才能适应我国社会、经济发展的需要。本文拟就我国现行农村集体土地征用补偿制度的缺陷、原因及其完善作一初探。
【关键词】：农村集体土地；征用补偿；制度完善

随着我国城市化进程的加快，建设用地的需求量大幅增加，大量农村集体土地逐渐被征为国有。由于我国相关现行法律、法规不完善及一些地方利益驱使等因素的影响，一些地方违法征占农民土地，而不给农民以合理的经济补偿和生计安置，由此引发的农村群体性事件时有发生，成为影响农村乃至整个社会稳定、和谐的突出问题。应当尽快完善相关立法，严格依法执法、司法，才能解决这些问题，才能促进社会主义新农村的建设和发展。本文拟就我国现行农村集体土地征用补偿制度的缺陷、原因及其完善作一初探。
一、我国现行农村集体土地征用补偿制度构架及缺陷
1．我国现行农村集体土地征用补偿制度构架
农村土地征用是指发生在国家和农民集体之间的土地所有权的转移，是国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，将农民集体所有土地转变为国家所有，并给农民集体和个人补偿的制度。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”［1］这是我国土地征用补偿的宪法依据。我国目前还有其他一系列法律、法规也对土地征用补偿作了明确规定。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”［2］《物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定，获得相应补偿。”［3］《农业法》第七十一条规定：“国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留，挪用征地补偿费用。”［4］《农村土地承包法》第十六条规定：“承包地被依法征用，占用的，有权依法获得相应补偿。”［5］这些法律法规的相关规定共同组成我国现行农村集体土地征用补偿的法律制度构架。
2．我国现行农村集体土地征用补偿制度设计及其施行的主要缺陷
① 对“公共利益的需要”这一重要法律概念界定不明,导致有的地方政府相关行为的随意性，农村集体土地征用超出“公共利益”范围。我国《宪法》第十条第三款与《土地管理法 》第二条第四款均对土地征用的前提作了明确规定,即“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”然而,何谓“公共利益”、“那些建设项目属于公共利益的需要”？却缺少明晰、具体的界定。因此，导致一些地方政府对“公共利益”进行自行解释,滥用征地公权力。甚至打着“公共利益”的旗号，征用农村集体土地用于房地产开发等商业化、政绩化建设,随意扩大征地范围与用途。
② 农村集体土地征用的相关征地补偿程序缺乏透明度，农民参与程度低。《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”［6］然而在征地过程中，许多地方政府并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，农民对哪一块土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解；一些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时，往往只同集体经济组织的少部分领导人接触，没有倾听广大农民的意见。农民参与程度很低，无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。
③ 农村集体土地征用的安置方式比较单一，存在严重缺陷，农民缺乏有力的社会保障。过去，对因农村集体土地征用而失地的农民的安置，一般采取货币安置和招工安置两种方式。由于城市建设和经济建设速度的加快，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目越来越多。因此，征用土地安置方式就逐渐演化为“一次性给付货币”补偿的单纯经济补偿方式。然而，这种单一的补偿安置方式难以形成对农民有力的社会保障。由于很多失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于弱势地位。从而导致这些失地农民成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。
④ 农村集体土地征用货币安置的标准偏低、且不统一，农民的基本生活难以保障。《土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”第四十七条第六款规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年、平均年产值的三十倍。”［7］但在实践中，各地标准不一。许多地方政府按照《土地管理法》的最低标准来确定征地补偿费；还有些地方政府虽然确定了最低的征地补偿标准，但实际上是在最低标准以下发放征地补偿费，导致失地农民的基本生活没有保障。
⑤ 农村集体土地征用货币安置的补偿费种类较少，支付对象不够明确，存在严重弊端。农村集体土地征用货币安置的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及青苗补偿费三个部分。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。……不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”［8］在实践中，目前，地上附着物以及青苗补偿费部分争议不大。现在产生矛盾纠纷较多的是安置补助费及土地补偿费。安置补助费的问题最大，主要是归属问题。很多地方政府及农村集体经济组织都认为不管需要不需要统一安置的，安置补助费都应归农村集体经济组织所有，不肯发放给承包者农民个人。导致大量的此类纠纷成讼。土地补偿费的问题主要是土地改良增值部分如何认定及归属问题。很多地方政府及农村集体经济组织都认为不管土地有无增值，土地补偿费都应归农村集体经济组织所有，不认可土地增值情况，不肯将土地增值部分发放给承包者农民个人。也导致此类纠纷成讼。
⑥ 农村集体土地征用补偿纠纷行政、仲裁、司法解决机制不完善。《土地管理法实施条例》第二十五条规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”［9］
该法条仅对“补偿标准”争议的行政解决作出规定。而在仲裁解决方面，目前基本处于空白状态。司法解决方面，目前仅有最高人民法院《民事案件案由规定》第55条（2）项规定将“承包地征收补偿费用分配纠纷”［10］列入人民法院受理民事案件的范围。
二、造成我国现行农村集体土地征用补偿制度设计及其施行缺陷的主要因素
1．相关立法不明确、具体。① 由于前述我国《宪法》与《土地管理法 》对“公共利益”没有明确、具体的界定，从而使得很多地方政府在实践中将《宪法》及《土地管理法》规定的征地范围从“公共利益”的需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。② 制定征用土地补偿标准的权力被轻意下放。《立法法》第十条规定：“被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”［11］然而，《土地管理法》第四十七条虽然对土地征用的补偿费、安置补助费规定了具体的计算标准，但对其它方面则下放了权力。导致各地补偿标准不统一，且补偿标准层层降低，严重侵害了农村集体组织和农民的合法权益。③ 农民在集体土地中享有的各种使用权（用益物权）的财产权性质没有被正确认识和界定，导致被征地后得不到相应补偿。土地使用权是我国农村土地产权制度的重要组成部分，是法律直接赋予农民的法定财产权。土地征用不仅剥夺、限制了原土地所有权的行使，也使地上使用权人丧失了其财产收益的来源。按照权利平等保护的原则，应当将被征土地中的土地使用权纳入征用对象，并与土地所有权共同受偿。
2.相关执法不严格、不依法。① 相关政府机关公务人员未能严格依法办事，缺乏有效的民主监督机制，甚至大搞以权谋私、贪污腐败。征用农村集体土地关系到被征地农民的切身利益。物权法第四十二条明确规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”［12］但在征用土地的实际过程中，相关公务人员收受回扣，扣发、侵吞征地补偿费的现象时有发生。② 对违法征地、占地行为的打击、惩处力度过轻，究责不力。很多地方对违法征地、占地行为熟视无睹、听之任之，不及时依法查处，不严格依法打击，从而助长了这些行为。
3.相关行政、司法不依法、不公正。① 由于相关农村集体土地补偿纠纷行政解决机制没有严格依法、公正的运作，致许多农民投诉无门。很多农民寻求不到合法有效的解决途径，于是出现了大量的反复的上访乃至不应该发生的流血事件。② 由于相关地方人民法院为了维护地方政府的不当利益，致相关农村集体土地补偿纠纷司法解决机制也不能严格依法、公正进行。有的地方法院对应该受理的相关土地补偿纠纷不予受理；有的地方法院对已经依法受理的相关土地补偿纠纷予以驳回或作出不公正的裁判。
三、完善我国现行农村集体土地征用补偿制度设计及其施行的建议
1．要明确界定“公共利益”，完善相关农村集体土地征用补偿的法律法规。要对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出明确、具体的规定或立法解释。明确界定“公共利益”的内涵与外延，严格区分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。要求各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围。
2.要完善农村集体土地征用补偿程序，加强民主监督。① 要进一步加强完善对农村集体土地征用的审批程序。② 要建立健全农村集体土地征用的听证程序。以听取被征土地的所有者和使用者的意见，保障他们的知情权。③ 要强化完善农村集体土地征用的民主参与制度。农村集体土地的所有者或使用者对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，有权参与，发表自己的意见。这样才能更好的监督、保证征地单位对所征土地的合法有效的使用。
3.要探索采取新的安置补偿方式。合理安置失地农民。政府在工商、税务等方面，可以出台相应的优惠政策，鼓励失地农民兴办城乡第三产业和自主创业；要多形式开展就业和教育培训，提高失地农民的劳动技能和再就业能力。允许农民以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性项目的合作开发或自行开发经营，让被征地农民能长期分享土地的增值收益。在征地时按照一定面积比例保留土地给村集体使用，由村集体用这部分土地发展二、三产业，安置被征地农民，以更好的维护农村的稳定与和谐。
4.要提高土地补偿标准，保障失地农民基本生活水平。要以市场价格作为土地补偿的主要参照依据，要通过规范的价格评估体系来公正确定。可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，可以以市场价格为主。对于偏远地区的土地，由于价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，除了按市场价格补偿外，还应考虑为农民维持今后生活提供额外的经济补偿，以保障失地农民的基本生活水平。
5. 要增加、完善农村集体土地征用货币安置的补偿费种类，明确相关支付对象。要增加、完善土地改良增值部分的补偿费。《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”［13］最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》（试行）第十二条规定：“承包方因承包经营的土地被依法征用或者被依法批准使用后，要求发包方按照有关法律、法规的规定给予补偿或者要求发包方对其为改良土地的实际投入给予适当补偿的，人民法院应当予以支持。”［14］并明确规定土地改良增值部分的补偿费应支付给承包方。要明确规定对“不需要统一安置”的承包方，应将安置补助费支付给承包者个人。
6.要完善农村集体土地征用补偿救济制度，如行政裁决制度、仲裁制度、诉讼制度。① 要完善行政救济制度。在行政裁决和仲裁制度的设计中，要注意避免地方政府集决策者、标准制定者、征用者及纠纷的最后裁决者等多种角色于一身的做法。② 要完善司法救济制度。要保证司法能真正充分发挥制约监督行政的作用。
7.要加大对农村集体土地征用补偿中出现的违法行为的打击、惩处力度。不仅要严厉打击侵占、挪用征地补偿费用的行为，还要依法追究违法征地的领导责任。对于征用后造成土地闲置的，要以土地闲置期间对农业造成的损失为依据，对征用单位给予相应处罚。
农村集体土地转为城镇建设用地的过程，应当是农民分享城市化成果的过程。只有进一步改革和完善我国农村集体土地征用补偿制度，并严格依法执法、司法，才能充分发挥其法律制度设计的应有作用，才能更好的维护农村集体组织和农民的合法权益，促进社会主义新农村的建设和发展，才能适应我国社会、经济发展的需要。

注释：
［1］全国人民代表大会《宪法》（2004年3月14日）.
［2］［6］［7］全国人民代表大会常务委员会《土地管理法》（2004年8月28日）.
［3］全国人民代表大会《物权法》（2007年3月16日）.
［4］全国人民代表大会常务委员会《农业法》（2002年12月28日）.
［5］［13］全国人民代表大会常务委员会《农村土地承包法》（2002年8月29日）.
［8］［9］国务院《土地管理法实施条例》（1998年12月24日）.
［10］最高人民法院《民事案件案由规定》（2011年2月18日）.
［11］全国人民代表大会《立法法》(2000年3月15日).
［12］全国人民代表大会《物权法》（2007年3月16日）.
［14］最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》（试行）（1999年6月5日）.