【出处】《法学杂志》2011年第10期
【摘要】我国城市土地资源的有限性，使得城市的进一步发展必然依赖对农村土地的征收和使用。在加快城市化进程中，面对土地的违法使用、土地闲置、侵占农村基本农田、损害农民的土地利益等问题，亟待从实体与程序方面针对我国土地征收和补偿制度的缺陷予以完善。
【关键词】农村土地；征地补偿；问题对策
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、我国征地补偿制度中存在的问题

　　我国征收农村土地补偿制度，在推进城镇化建设发展经济中发挥了重要的作用。农村集体土地被征收，并给予农民一定的补偿，短时期内使农民的收入有所提高，也大大改善了农村居民的生活条件。但同时，征地行为的不规范侵犯了被征地农民的合法权益。而这一切源于土地征收补偿制度的缺陷。

　　(一)没有明确界定公共利益

　　界定公共利益是各国有关财产征收制度必须规定的内容，因为公共利益是公权和私权的连接点，是对公民财产权做出限制的理由。公共利益是政府征收公民财产所有权的行政行为的正当性条件之一。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2007年颁布的《物权法》第42条第1款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。2004年8月修改后的《土地管理法》对土地征收的规定基本上同宪法的规定一样。虽然宪法法律都对征用土地补偿做出了规定，但是角度不同，侧重点不同，并没有对土地征用补偿、公共利益的作出界定。因此，土地征收制度重要条件的公共利益等于是虚置。

　　由于法律没有明确公共利益，无论是被征地农民还是政府并不重视论证公共利益。从征地实践看，政府通过村委会征地或者企业通过村委会征地，并没有谁来论证是否是为了公共利益，也没有对征地和补偿问题组织听证。对涉及村民根本利益、社会保障等重要的土地问题，农民没有充分的参与权、讨论决定权。征收土地过程中的短视行为，必然导致农民对土地保障福利的永久丧失。

　　(二)现有的土地征收制度对农民权益的保障不足

　　农村土地所有权和使用权从其性质上讲，是具有一定的社会保障功能的权利。失去土地使用权，就失去了潜在的收益，获得使用权就有机会获得收益;土地又为农民的后代提供土地继承对象，因而它不仅是这一代农民生存保障而且也是后代农民生存保障的永久性资源;土地对农民有资产增值的功效，土地收入会随着经济的发展科技水平的提高而出现递增，土地会因为城市化进程的加快而升值，这些预期利益实质上就是农民基于集体土地使用权应该拥有的权利。征地补偿的有限性，并不能为失地农民带来长远的生存保障。农民被征地后，土地已经没有多少。农民无地耕种，也没有长久的正式工作，社会保障程度又低，再加上不正确使用补偿费，农民未来生活令人担忧。

　　(三)土地征收补偿主体不明确

　　《土地管理法》是土地征收制度建立的基本法律。按照《土地管理法》的规定，任何单位和个人建设用地必须依法申请使用国有土地。土地征收是国家为了公共利益的需要而采取的一种强制手段，国家强制将农村集体所有的土地收归国有，然后再将征收的土地出让给土地使用者使用，国家收取土地出让金，国家征收土地应当对被征地农民补偿。《土地承包法》规定承包土地被征用、征收、占用的有权依法获得补偿。《物权法》、《宪法》只是规定给予补偿，但对于是由国家给予补偿还是由用地单位给予补偿则没有明确规定。实践中的做法是由用地单位支付补偿。由于用地单位既要支付地价又要支付补偿，补偿费用中包括对被征地农民的社会保障费，用地单位的成本增加，盈利空间减小，因此压低补偿费用是用地单位的首选。

　　(四)在土地征收过程中，村委会权利的约束缺乏法律规定

　　农村集体所有土地的征收，按照法律规定是属于国家的强制性行为，具有国家职权性质，其主体必须是国家机关。而村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，村委会在法律规定的范围内，组织群众自己办理自己的事情，它不是一级行政机关或者政权机关，也不是政府的派出机构。村委会在乡镇政府指导下开展工作，办理本村的自治事务。村委会享有哪些权利，《村委会组织法》没有明确授权。《土地承包法》只规定农民在承包土地、确定土地承包方案，经过村民大会三分之二以上村民或者村民代表会议三分之二以上代表同意才得以通过。《村委会组织法》规定村民会议决定涉及村民利益的重大事项。土地征收和补偿属于涉及村民利益的事项，应当由村民大会讨论决定。但是在征地过程中，有的村委会成员会议或者村民代表会议决定征地和补偿的事项，或者决定做出后再每家每户征求意见。村委会在征地补偿中享有极大的权力，缺乏法律规范的约束。

　　(五)乡政府在村土地征收中的角色错位

　　依照宪法、法律规定，农村集体享有土地所有权，即土地集体所有制。乡政府是地方一级行政机关，行使对所辖区域社会事务和行政事务的管理职权。对于农村土地征收、征用、土地使用权的流转、土地的承包等事项的主要决定权在于村集体。乡政府对于村集体决定征收、征用土地、补偿标准、补偿分配原则、数额等问题只有指导的责任。笔者发现，在征地实践中，有的乡政府代替村委会签订土地承包合同，插手农村土地的征收和征用。

　　(六)对农村土地征收缺乏监督

　　农村土地的征收和征用程序缺乏。农民对土地的承包经营权，即土地的使用权是农民赖以生存的唯一保障，是《宪法》、《农村土地承包法》赋予农民的重要权利。正当的程序保障合法的权利，如果没有正当的程序保障农民的土地承包经营权，农民的合法权利难以得到保障。我国现行的法律法规对于涉及农民切身利益的土地征收和征用的行为缺乏严格的程序规范。从《土地管理法》规定的内容上看，土地征收更多体现国家的强制力量;被征地农民必须服从，没有多少话语权。根据《土地管理法》的规定，征地首先应将农用地转为建设用地，而农用地转为建设用地必须要办理农用地转用审批手续。对于农用地能否转为建设用地，是否符合《宪法》规定的“为了公共利益”的需要，则只有审批权限的行政部门负责，农民没有参与权和话语权，无法进行监督。2004年11月3日国土资源部发文《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》明确征地的程序为告知征地情况、确认征地调查结果、组织听证几个步骤。即使是这样，农民知道有征地，但没有人组织听证，农民的意见难以影响征地行为。

　　征收土地依照法定程序批准后，县级以上人民政府予以公告和组织实施。这一环节已经进入实质性阶段，公告只是广而告之。农民土地征收环节的参与权、话语权的缺失，致使农村土地征收行为无法监督。

　　(七)农民土地承包权难以保障

　　长期实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是党的十一届三中全会以来党的整个农村政策的核心内容，是党的农村政策的基石，已经载入我国《宪法》。要长期坚持这一基本经营体制，必须赋予农民长时期的承包经营权，并且在承包经营期内确保承包关系的稳定不变，这是党的农村政策的关键所在。为此，2003年3月1日实施的《农村土地承包法》赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。党的十七届三中全会强调农村的土地承包制度保持长久不变。无论从法律还是从政策层面都强调要保障农村土地承包经营体制，保护农民的土地承包经营权。但是在征收农村土地过程中，农民的土地承包经营权并没有被保障。《农村土地承包法》规定，在承包期内，发包方不得收回承包地。但是，有的农村农民承包土地后，由于用地单位的征收，被村委会一律收回，一部分土地集中耕种，搞规模化经营，但并没有体现出规模化经营效益;一部分土地撂荒不耕种。土地被收回后，由于没有明确的土地承包主体，农村中土地被占用现象存在，有的村农民乱占用土地盖住宅，有的随意搭建建筑。土地使用的乱象，集中反映出我们对于农村、农民的土地承包经营权保护不力，保障制度不完善。更可悲的是部分农民对土地被征收、土地承包经营权的丧失，并没有清醒的认识。

　　二、农村征地补偿制度中存在的问题

　　(一)补偿原则不明确

　　补偿原则是对被征农民进行补偿的依据，法律确立补偿原则是多数国家的通例。无论是在美国、法国、德国，还是在我国的台湾，大多在宪法中规定。我国曾在党的十六届三中全会中提出“合理补偿”原则，但2004年《宪法》修正案并没有采纳，只是笼统地规定“给予补偿”。2007年的《物权法》规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。《物权法》比《宪法》有所进步，但是对于什么是足额支付、如何安排被征地农民的社会保障费用、并没有制度约束，没有确立“公平合理补偿”原则。实践中，征地补偿随意性大。

　　(二)补偿收益主体不明

　　征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补助费和地上附着物补偿费几个部分，按照《土地管理法实施条例》的规定，青苗和地上附着物归青苗和地上附着物的所有者所有。土地补偿费、安置补助费支付给村集体经济组织管理和使用。土地补偿费其中包含有被征地农民的社会保障费用，而安置补助费只用于需要安置的人员。但是，在实践中，村委会并没有严格区分安置补助费和土地补偿费。这两项费用归属于村委会管理和使用，对如何管理、怎样使用法律并没有明确。有的村委会不合理使用土地补偿费，在一定程度上侵犯了农民的权益。有的村委会将土地补偿费用于新农村建设，盖了楼房。但是农村中的楼房，由于农村的基础设施不健全，解决了楼房上水问题，下水问题却难以解决;做饭使用煤气需要铺设煤气管道，使用罐装液化气成本太高;供暖设备不齐全，无法集中供暖，自己烧土暖还不如住平房方便。而且新农村建设只是盖新楼，村里的道路、垃圾卫生等问题仍然没有解决。

　　(三)补偿法律缺乏

　　目前我国关于征地补偿的法律都比较原则，《宪法》确立的是征收土地的基本条件和原则，《物权法》确立的是应当依法足额支付补偿费用和安排被征地农民的社会保障费用;而《土地管理法》可以说是土地征收的基本法律制度。《土地管理法》给出了土地补偿的标准，但是这一标准太低，难以满足被征地农民的生存需求。2004年10月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，规定经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。2006年8月国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，要求征地补偿安置必须确保征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。为保障被征地农民土地补偿费用的支付和社会保障费用的支出，国务院办公厅在2006年12月下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费，保证被征地农民的社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用。2008年1月30日中央国务院发布《关于切实加强农业基础建设的若干意见》，要求提高补偿标准，健全社会保障制度。但是我们看到的是法律的零星规定和国务院通知、意见，规范层次太低，缺乏系统的法律规定和严格的责任要求，这也是导致我国土地征收乱象的原因。鉴于我国城镇化进程加快，城市土地有限，对农村土地征用成为土地使用的必经程序，因此有必要对征收或者征用土地进行规范。

　　(四)补偿费用分配和管理各行其是

　　征地补偿费用的分配主要用于被征地农户，如果土地被全部征收、土地补偿费应全部用于被征地农民的生产生活安置。土地补偿费用的分配实行村民自治原则，须由村民委员会经过村民大会三分之二以上的成员的同意。因此在确定什么人可以参与土地补偿费用的分配、按照什么标准进行分配时各村有各村的做法。首先是确定什么农民有权参与分配。有权参与补偿费用分配的必须是本集体经济组织的成员。本集体经济组织的成员资格的确认，有以下几个条件:一是具有本村户口。户口是将村民和本集体经济组织联系在一起、双方建立权利义务关系的唯一纽带。二是与农村集体经济组织形成了权利义务关系，即参加农村的公益活动。三是长期居住在所在村。四是拥有土地承包经营权。如果只有户口没有形成实质上的权利义务关系，不应该参与土地补偿的分配。但是实践中，有的村只要有本村户口，都参与分配。只不过老户与新户分配标准不一样，老户按照百分之百的比例分配，新户的分配比例要低于老户。为了能参与土地补偿的分配，有的村民千方百计将户口迁回原址，扰乱了户籍秩序。在城市工作多年但户口没有从本村迁走的居民，一方面挣工资，一方面参与补偿分配，挤占了在本村生活居民的利益空间，实际上也是对居住在本村的农民的权益的侵犯。其次是按照什么标准进行分配?法律法规并没有作出强制性规定。在如何分配方面，有的是一次性全部分配给集体经济组织成员，有的只是分配一部分;有的是按照人口发放，有的是按照承包土地面积发放。由于不同的分配标准会影响不同群体的利益，补偿分配常引起争议和诉讼。

　　(五)缺乏法律救济渠道。

　　因为补偿引发的争议有两种:一是用地单位和被征地村集体之间的争议。土地征收补偿是用地单位和被征地农民集体之间的博弈，被征地农村集体希望获得比较合理的补偿，而用地单位希望以较低的补偿支出获得土地使用权，因此争议和纠纷难免。如何解决?按照《土地管理法实施条例》的规定由人民政府协调，协调不成的，由人民政府裁决。而且征地补偿、安置协议不影响征用土地方案的实施。因为政府是征收土地的主体，只有政府将土地收归国有，才能将土地使用权交由用地单位行使。政府既是运动员又是裁判员，难以保障裁决公平、公正。二是补偿分配引发的纠纷。这类案件在实践中比第一类案件多。这类案件属于民事范围，当事人不服村委会关于补偿分配的决定，可将村委会起诉到法院。由于补偿分配实行村委自治原则，决定权在于村集体。法院在调解、判决中，一般会尊重村委会的决定，除非村委会的决定、分配方案违反法律，村民获得胜诉可能性不是很大。

　　三、完善农村土地征地补偿制度的设想

　　(一)完善征收法律制度

　　1．明确界定公共利益

　　国家在发展经济中必然面临土地征收问题，而“为公共利益”是动用国家征收权的重要理由。我国宪法法律规定土地征收的唯一条件就是“公共利益的需求”。但我国现行法律未对“公共利益”做出明确的界定，导致在征地过程中对公共利益任意解释，或者忽略公共利益论证这一环节，引发征收土地权力滥用现象，严重损害被征地农民的合法权益。对于公共利益的界定，有专家建议，在总结立法经验的基础上，借鉴其他国家和地区的立法例，采用列举的方式最大限度地界定公共利益。

　　2．赋予农村集体非农用土地开发建设的权利

　　国家为保护耕地，守住18亿亩耕地红线，实行严格的耕地保护制度。农民对耕地土地只能用于农业用途，未经依法批准不得用于非农建设。由于农业获得收入周期长、收入少，土地在农民手中增值慢，仅仅依靠脸朝黄土背朝天的耕作，从土里刨食，难以快速增加农民的收入，如果能够在保证耕地的前提下尝试赋予农民一定范围的农用土地非农建设权利，农民不会捧着金饭碗讨饭吃。或者进行土地所有制度改革，实行更加宽松的土地政策。用地单位使用土地，必须与被征地农民进行协商，充分听取被征地农民的意见，以维护农民的合法权益。土地私人所有是一些国家的普遍做法。日本实行土地私有制，由国家所有、公共所有、个人与法人所有的制度，在日本，建设公共设施用地必须向土地所有者购买，土地所有者有极大的决定权。德国土地绝大部分实行私人所有，一部分归公众所有。在德国，法律将征收土地作为一项严重侵犯公民权益的行为，必须要有法律依据。土地所有者拥有极大的话语权和决定权，土地所有者能切实维护自己的合法权益，当然，我们要立足国情对此加以借鉴。

　　3．修改《村委会组织法》

　　在农村土地承包土地征收中，有的村征地补偿事项。对于人口比较多的村子，几个村民代表并不能真正代表所有村民。因此，建议修改《村委会组织法》，修改村民代表会议决定村内一定规模内的集体资产、资源的经营使用方案的规定，对涉及村集体所有、村民利益的一切事项均由村民大会讨论通过。扩大村民对土地征收等重大事项的参与权。

　　4．加大对农民土地承包权的保护

　　修改《农村土地承包法》，完善保护农民土地承包经营权利的措施。《农村土地承包法》明确规定，在承包期内，发包方不得调整承包土地，不得收回承包土地。但在征地中村委会将村民承包土地收回，不让村民耕种甚至撂荒，侵犯了村民的土地承包经营权。《土地承包法》对此种情况只是规定发包方应当承担民事责任，至于由谁追究发包方的民事责任，法律并没有明确，而且缺乏更严厉的责任措施。建议增加规定:国家土地管理部门对违法违规使用土地，随意收回承包土地导致土地撂荒的行为给予行政处罚。

　　5．明确规定土地征收程序，加大对土地征收过程的监督

　　土地征收程序缺乏，公众对土地征收行为难以监督，导致我国在土地征收过程中违法行为的发生，侵犯了村民的合法权利，因此，应制定法律规范土地征收行为。土地征收程序应包括以下几个步骤:第一，征地前的程序。(1)用地单位提出用地申请。(2)对拟征地情况进行公告;(3)组织听证;组织包括征收土地利害关系人、用地单位、拟被征地的村民等的听证会。为避免听证过程化，流于形式，法律要明确规定村民的意见对是否允许征地起决定作用。第二，征地进行中的程序。(1)核定用地面积、地类及权属，登记并支付补偿。(2)审批。从征收环节加大对征收行为的监督。土地使用中的监督程序，对于不合法合理使用土地的行为及时收回土地。

　　(二)完善征地补偿制度

　　1．确立补偿原则

　　土地征收补偿原则是土地征收补偿制度中的重要问题，它明确了被征地人的合法权益受到公权力侵害时是否补偿的问题，也直接决定着国家弥补被征地村民的损失程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面对土地补偿原则做出规定，以体现对政府征收权力的限制和对私有财产的保护精神。因此笔者建议修改《宪法》时增加规定:事先给予被征地农民公平合理补偿。

　　2．确定土地征收收益主体，规范村委会对土地征收

　　补偿费和安置补助费的使用和管理由于土地管理法律法规对土地补偿费和安置补助费的归属和使用规定不明，实践中村委会不合理使用土地补偿费、侵犯农民权益的问题突出。因此，要明确土地补偿费用的归属，或者就土地补偿费用按比例分别由村集体和承包土地农民享有。

　　3．提高补偿标准

　　农村土地征地补偿是以牺牲农民对土地的长久使用权和收益的保障为代价换来的补偿。这可能关系到这一代农民甚至下一代农民的利益问题。对农民的补偿应以公平原则为指导，按照市场价格确定征地补偿价格，同时参考被征收土地潜在的收益和其他损失，保障被征地农民的长远生计。

　　4．制定补偿法律

　　由于土地征收补偿缺乏法律的明确规定，出现土地征收补偿的各种各样的问题，笔者建议制定规范土地征收补偿的法律，解决实际中存在的问题。

　　5．建立补偿司法救济制度

　　司法救济程序是监督政府征收土地行为的重要制度，由于政府在征收土地中处于强势地位，立法对公共利益界定不明，并且没有明确的司法救济渠道，很难保证征地补偿的公平公正。因此，笔者建议引入司法程序，对政府征收土地行为进行司法审查。维护合法的土地征收行为，纠正违法的征收行为。对征地补偿分配引起的争议进行审查，切实维护农民的合法权益。




【作者简介】
帅海香，内蒙古包头市委党校法学教研室副教授。